Процедура удаления главы муниципального образования в отставку. Положение о порядке и основаниях для удаления в отставку Главы муниципального образования «Сельское поселение Лемпино. Из судебной практики

"Глава местной администрации", 2011, N 3

Введение института удаления главы муниципального образования в отставку произошло вместе с внесением в мае 2009 г. поправок в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ). Не раз отмечалось, что нововведения, изложенные в ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ, содержат большое количество пробелов и противоречий, что позволяет многим экспертам ставить под сомнение целесообразность введения нового механизма повышения ответственности местных чиновников. В частности, в отчете, принятом на 19-й сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, России рекомендуется "отменить недавние поправки к ст. 74.1 Закона N 131-ФЗ в отношении увольнения в отставку мэров с тем, чтобы гарантировать мэрам возможность свободно осуществлять свои полномочия, не опасаясь вмешательства или политического давления со стороны муниципальных советов или губернаторов".

Специально для "ГМА" профессор кафедры конституционного и муниципального права РФ МГЮА им. О.Е. Кутафина Екатерина Шугрина провела подробный анализ текста ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ и правоприменительной практики.

Разошлись по понятиям

Институт ответственности глав перед соответствующим представительным органом довольно хорошо известен мировой практике; как правило, применяемая санкция носит название "выражение недоверия". Однако в данном случае было предложено иное наименование санкции - удаление в отставку. Использование этого термина в данном случае представляется не совсем удачным. Например , удаление судьи в отставку признается почетным уходом или почетным удалением судьи с должности (ст. 15 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации").

Мнения правоприменителей о природе удаления глав муниципальных образований в отставку разошлись. Например , согласно решению Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 г. по делу N 2-822/09 "удаление главы муниципального образования в отставку не является мерой ответственности. Это основание досрочного прекращения полномочий".

Анализ фактических обстоятельств показывает, что главу муниципального образования удалили в отставку за деятельность, осуществленную в 2007 - 2008 гг. Нормы Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающие возможность удаления главы муниципального образования в отставку в соответствии со ст. 74.1, вступили в силу в мае 2009 г. Иными словами, депутаты придали данным нормам обратную силу, т.е. распространили действие данных норм на те деяния, которые в момент их совершения не считались правонарушением (ст. 54 Конституции РФ).

В судебном решении констатируется, что "сам Закон от 07.05.2009 N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит указания на то, что его положения не распространяются на глав муниципальных образований, избранных до вступления в силу настоящего Закона, следовательно, после вступления Закона в силу, т.е. с 24 мая 2009 г., его положения могут быть применены в отношении глав муниципальных образований, избранных до вступления в силу настоящего Закона, т.е. на выборах в 2005 г. Удаление главы муниципального образования в отставку не является мерой ответственности. Ответственность бывает: уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой. Удаление в отставку - это основание досрочного прекращения полномочий". Данная позиция является в корне неверной. Судья смешал виды ответственности (кстати, кроме названных судьей, еще принято выделять материальную, конституционную, муниципальную и другие виды ответственности) и санкции, т.е. те неблагоприятные последствия, которые наступают в результате привлечения к ответственности.

Далее судья отмечает, что размещение статьи об удалении главы муниципального образования в отставку в гл. 10 Федерального закона N 131-ФЗ "не может автоматически относить указанную статью к категории ответственности должностного лица, поскольку федеральный законодатель в названной главе предусматривает не только ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, но и контроль и надзор за их деятельностью". Вместе с тем более детальное ознакомление с механизмом удаления глав муниципальных образований, изложенным в ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ, показывает, что фактически законодатель предусматривал не столько механизм контроля, сколько именно ответственности. Контроль, т.е. проверка исполнения того, что сделано по конкретному вопросу, реализуется представительным органом, когда они, например, заслушивают отчет главы об итогах работы за год. Если депутаты по результатам отчета принимают решение о неудовлетворительной оценке и удалении главы муниципального образования в отставку - это наступление неблагоприятных последствий, т.е. применение мер ответственности.

Депутат Государственной Думы М. Банщиков считает, что "любое другое слово означало бы, что он навсегда лишился права занимать эту должность. А удаление - это как в спорте: удалили, а через какое-то время он опять играет". Вместе с тем факты свидетельствуют о совершенно противоположном - удаленного летом в отставку главу Чайковского городского поселения (Пермский край) даже не зарегистрировали кандидатом. По сообщениям СМИ, за этим решением четко просматривается политическая подоплека.

Пределы действия норм Закона

В Федеральном законе N 131-ФЗ не говорится о том, каковы пределы действия поправок, внесенных в мае 2009 г., к каким отношениям применимы анализируемые нормы. Очевидно, что закон обратной силы не имеет, что данные нормы не могут применяться к отношениям, действовавшим до даты вступления в силу данного Закона. К сожалению, имеются попытки распространения данных норм на отношения, существовавшие до вступления в силу данной статьи.

Например , 1 июня 2009 г. Постановлением президиума Владимирского областного суда была признана "незаконность бездействия главы города" Суздаля Сергея Годунина, выразившегося "в неподписании и необнародовании" ряда решений городского совета, принятых еще 17 июня 2008 г. Мэр Суздаля отказался подписывать ряд решений депутатов городского совета, касающихся внесения изменений в устав города, положения о реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений даже после преодоления его вето квалифицированным большинством депутатов. 16 июня 2009 г. мэр Суздаля был удален в отставку за неосуществление своих полномочий. Следует еще раз обратить внимание на принцип "закон обратной силы не имеет" - не допускается применение Закона к действиям, совершенным до обнародования Закона, т.е. до 24 мая 2009 г.

К слову сказать, случай с удалением С. Годунина вскрыл еще одну правовую коллизию. После того как мэр Суздаля был отправлен в отставку, обязанности мэра возложили на его заместителя. Однако все три заместителя мэра отказались исполнять обязанности градоначальника. Чтобы действовать дальше, необходимо было изменить городской устав, но без подписи мэра это невозможно.

Злоупотребление правом

Анализ имеющихся примеров удаления глав муниципальных образований в отставку показывает, что встречаются отдельные попытки применения данного механизма к ситуациям, когда мэр, будучи под следствием и находясь в СИЗО, действительно в течение определенного времени не исполняет свои полномочия. Досрочно прекратить полномочия главы на основании п. 6 ч. 6 ст. 36 (до вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда) еще нельзя, поскольку получение вступившего в законную силу решения не такой быстрый процесс. Поэтому в ряде случаев представительные органы принимают решение об удалении в отставку таких глав муниципальных образований. Об этом неоднократно заявляли, например, в отношении экс-мэров Орла, Апатитов (Мурманская область), в связи с этим удалили в отставку мэра Купино (Новосибирская область).

В мае 2009 г. Новосибирский областной суд вынес обвинительный приговор в отношении главы Купино В. по делу о должностных преступлениях. Суд приговорил В. к четырем годам лишения свободы условно с испытательным сроком три года, а также лишил его права занимать должности на госслужбе в течение трех лет. Воспользовавшись своим правом на апелляцию и пересмотр дела, В. продолжал занимать пост мэра города. Он получал заработную плату, за счет бюджета оплачивал поездки на служебной автомашине в суд и проживание в гостинице. При этом вопросами городского хозяйства практически не занимался.

29 июля 2009 г. депутаты городского совета города Купино приняли решение об удалении в отставку главы муниципального образования В. с 3 августа 2009 г. Основанием этого решения стали "злоупотребление главой служебным положением и халатное отношение к подготовке к зимнему отопительному сезону". Анализ приведенных фактов показывает, что решение депутатов города Купино может быть оспорено в суде. Показательным является то обстоятельство, что 5 августа 2009 г. избирательная комиссия Новосибирской области опровергла информацию о назначении досрочных выборов главы Купино, поскольку им окончательно неизвестно, будет ли снят с должности мэр Купино или он сохранит ее.

Фактически получается, что нарушается принцип презумпции невиновности, права на защиту (если нет еще вступившего в законную силу судебного решения о привлечении к уголовной ответственности), за одно деяние лицо привлекается к нескольким видам ответственности. Причем согласно п. 6 ч. 6 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ вступление в отношении главы муниципального образования в законную силу обвинительного приговора суда уже влечет досрочное прекращение полномочий, поэтому в данном случае нет необходимости дополнительно использовать механизм удаления такого главы в отставку. Очевидно, что для исключения вышеописанной ситуации необходимо внесение соответствующих изменений в УПК РФ, а не применение иного вида ответственности.

Кроме того, интересно узнать, как депутаты представительного органа муниципального образования представляют себе развитие ситуации, если по результатам судебного следствия будет вынесен оправдательный приговор (или уголовное дело будет прекращено), а главу к этому времени уже удалили в отставку. Может ли глава ставить вопрос о восстановлении в должности или о возмещении ущерба?

К сожалению, стали появляться примеры удаления глав муниципальных образований в отставку через очень короткий период времени, прошедший с момента их избрания. Например , мэров Лахденпохского городского поселения (Республика Карелия) и Луховицкого городского поселения (Московская область) избрали 11 октября 2009 г. Мэра Луховиц удалили в отставку 29 января 2010 г. (т.е. через 3 месяца); мэра Лахденпохьи удалили 18 марта 2010 г. (т.е. через 5 месяцев).

Перед кем наступает ответственность

Анализ текста ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ показывает, что в данном случае произошло смешение двух видов ответственности - ответственности перед населением (конституционно-правовой, уголовной) и ответственности перед государством (муниципально-правовой). Очевидно, что для разных видов ответственности должны быть разные основания, процедуры, санкции. Так, в ст. 74 в качестве одного из оснований ответственности называется нецелевое расходование субвенций, выделенных на исполнение отдельных государственных полномочий. Такое основание должно повлечь ответственность перед государством, однако решение об удалении в отставку принимается органом местного самоуправления, который не входит в систему органов государственной власти. Более того, нецелевое расходование государственных средств содержит в себе признаки преступления, т.е. уголовной ответственности. С другой стороны, высшее должностное лицо субъекта РФ - орган государственной власти - может инициировать удаление в отставку мэра за неисполнение полномочий по решению вопросов местного значения, что должно составлять основание наступления ответственности перед населением. Однако, поскольку окончательное решение принимается представительным органом муниципального образования, представляющего интересы населения муниципального образования, данный вид ответственности должен рассматриваться как ответственность перед населением.

Очевидно, что если удаление в отставку инициируется губернатором (высшим должностным лицом субъекта), то можно заранее предсказать результат. К настоящему времени имеются два случая инициирования удаления в отставку губернаторами - в Пермском крае (Чайковское городское поселение) и Свердловской области (Артемовский городской округ). Сразу появились статьи о том, что увольнение мэров стало "губернаторским делом".

Кто привлекается к ответственности

В ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ практически не учитываются фактические отличия в правовом статусе глав муниципальных образований. Например , если глава муниципального образования избран представительным органом муниципального образования из своего состава и возглавляет представительный орган, повлечет ли удаление в отставку прекращение полномочий депутата, председателя представительного органа? Непонятно, что будет происходить с главами муниципальных образований в муниципальном районе, который формируется путем делегирования. Ведь в этом случае глава поселения может оказаться депутатом муниципального района или даже главой муниципального района.

Примеры реализации данного механизма используются в отношении глав муниципальных образований, избранных непосредственно населением, т.е. наиболее независимых от депутатского корпуса.

Гарантии прав удаляемых глав муниципальных образований

Глава муниципального образования, в отношении которого возбуждается производство об удалении в отставку, должен быть уведомлен о внесении обращения высшего должностного лица субъекта РФ в день внесения этого обращения в представительный орган или на следующий день. Конкретная форма уведомления Законом не предусмотрена. Также не указывается, на ком лежит обязанность уведомления главы муниципального образования - на высшем должностном лице субъекта РФ, представительном органе муниципального образования, его аппарате или иных должностных лицах. Однако, исходя из здравого смысла, можно предположить, что уведомление главы муниципального образования должно производиться в письменной форме сотрудниками аппарата представительного органа; в муниципально-правовых актах (например, в регламенте представительного органа муниципального образования) должно быть предусмотрено, на ком лежит обязанность такого уведомления и в какой форме.

В ч. 13 ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ установлены определенные гарантии соблюдения прав глав муниципальных образований, удаляемых в отставку, сделана попытка установить "защиту от депутатов". Причем в Законе используются императивные формулировки. Главе муниципального образования должно быть обеспечено право на:

• заблаговременное уведомление о дате и месте проведения соответствующего заседания;
• ознакомление с обращением, инициирующим удаление в отставку;
• ознакомление с проектом решения представительного органа об удалении его в отставку;
• представление объяснений по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

Данные права представляются достаточно важными, особенно в свете того, что объективной оценки деятельности главы муниципального образования, которую мог бы предоставить независимый суд, нет. Анализ складывающейся правоприменительной практики показывает, что механизм удаления в отставку пытаются использовать для сведения счетов с независимым и самостоятельным главой муниципального образования.

Выше уже говорилось, что удаленный в отставку мэр Чайковского городского поселения обратился в суд. По мнению удаленного главы, ему было отказано в праве выступить перед депутатами до голосования. К тому же не было объявления о проведении внеочередного заседания Думы.

Однако нельзя забывать и о том, что могут возникать ситуации и с злоупотреблением правом, когда мэры отказываются получать уведомление или препятствуют его получению. Например , "депутаты Озерского горсовета (Челябинская область), отчаявшись обеспечить "заблаговременное получение", были вынуждены уведомлять мэра в аэропорту, когда тот собрался срочно отбыть в отпуск. Вся процедура была заснята на видеопленку, а текст документов зачитывался ему вслух. Озерский суд посчитал такое уведомление надлежащим".

Не менее "душераздирающие" события разворачивались и при удалении главы Сергиева Посада (Московская область); уведомление пытались вручить мэру перед встречей итальянской делегации, с которой планировалось подписать договоры о сотрудничестве.

Сроки и условия инициирования, рассмотрения, принятия решения

Срок, в течение которого обращение, инициирующее удаление главы муниципального образования в отставку, должно быть рассмотрено, начинается с момента внесения соответствующего обращения в представительный орган и заканчивается рассмотрением данного обращения. Законом установлено, что срок рассмотрения обращения не может превышать одного месяца. Продление, восстановление пропущенного срока анализируемым Законом не предусмотрено.

Решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимается квалифицированным большинством депутатов - двумя третями депутатов представительного органа муниципального образования. В Законе довольно четко предусматривается, что при определении квалифицированного большинства необходимо учитывать установленную численность представительного органа, которая обычно указывается в уставе муниципального образования.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования. Причем, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования. Аналогичное исключение установлено и для муниципальных образований, в которых глава муниципального образования возглавляет местную администрацию и представительный орган муниципального образования.

Очевидно, что глава муниципального образования, являющийся председателем представительного органа муниципального образования, не может вести заседание представительного органа, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку. В этом случае заседание проводится другим депутатом, которого представительный орган на это уполномочивает. Это означает, что с учетом принципа непрерывности исполнения власти представительный орган до окончательного рассмотрения вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку своим решением должен временно передать функции председателя другому депутату.

В Законе предусматривается обязательное опубликование (обнародование) решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку. Решение представительного органа должно быть опубликовано (обнародовано) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Вместе с решением подлежит обязательному опубликованию и особое мнение главы муниципального образования, удаленного в отставку, если это особое мнение изложено в письменном виде. Такое опубликование текста решения и особого мнения должно производиться одновременно одинаковым способом.

Особый случай. Нормы Федерального закона N 131-ФЗ получили довольно неожиданное воплощение при удалении в отставку главы Гороховецкого городского поселения (Владимирская область).

31 марта 2010 г. на очередном заседании Совета народных депутатов муниципального образования город Гороховец (Владимирская область) от группы депутатов внесены обращение и проект об удалении главы муниципального образования город Гороховец Л. в отставку. Основанием для внесения данной инициативы депутатами послужило неисполнение главой города в течение более трех месяцев обязанностей по внесению в Совет представления о финансировании дополнительных выборов в Совет в октябре 2009 г. Факт незаконного бездействия Л. установлен Решением Гороховецкого районного суда от 20.10.2009, оставленным в силе определением Владимирского районного суда от 10.12.2009. Сам глава города Л. не согласен с решением суда, считает, что срок был исчислен неверно и составил немногим более 2-х месяцев. К тому же он 9 раз выходил в Совет с предложением о внесении изменений в бюджет, но депутаты блокировали решение данного вопроса.

1 апреля 2010 г. инициативной группой депутатов губернатору области направлено уведомление с просьбой о даче согласия на удаление Л. в отставку. В этот же день Письмом от 01.04.2010 N 2880-01/02-05 инициативная группа депутатов была уведомлена об отсутствии возражений со стороны губернатора области против удаления главы города в отставку. Причем Письмо было подписано не губернатором.

12 апреля 2010 г. от группы депутатов председателю Совета П. поступило обращение о созыве внеочередного заседания для рассмотрения вопроса об удалении главы города в отставку. В этот же день (до истечения 3-дневного срока, предоставленного председателю Совета для созыва внеочередного заседания, согласно ст. 14 регламента Совета, утвержденного Решением Совета от 09.12.20054) группой депутатов самостоятельно направлены уведомления главе города и председателю Совета о проведении данного заседания 14 апреля 2010 г.

14 апреля 2010 г. (в нарушение установленного порядка) группа депутатов в 10 человек в отсутствие других депутатов вне зала заседания Совета провела "внеочередное заседание Совета" по рассмотрению вопроса об удалении главы города в отставку и проекта соответствующего решения, который был принят большинством голосов депутатов. Также принято решение о назначении и.о. главы города Б. сроком на три месяца.

Ни глава города Л., ни председатель Совета П. на данном внеочередном заседании не присутствовали. Заседание проводил председательствующий, избранный из числа присутствующих депутатов. Председатель Совета решение не подписывал и не направлял в газету для опубликования, в Совете решение не регистрировалось.

Группа депутатов - инициаторов удаления главы города в отставку предпринимала попытки силовым путем, с привлечением сотрудников милиции, принудить председателя Совета подписать "решение" об удалении главы города в отставку, но "документ" так и не был подписан председателем Совета. 16 апреля 2010 г. решение об удалении главы города в отставку опубликовано в районной газете "Новая жизнь" N 14 (10575).

С учетом данного "решения" Казначейство РФ по Владимирской области прекратило финансирование муниципального образования город Гороховец. Было переоформлено право первой подписи финансовых документов на Б. С этой целью были изготовлены новые печати муниципального образования, в налоговой службе оформлено новое юридическое лицо и нотариусом г. Гороховца нотариально заверена банковская подпись Б.

О данных фактах как о попытке захвата власти в муниципальном образовании были поставлены в известность и.о. прокурора Гороховецкого района, прокурор Владимирской области. В адрес последнего было направлено заявление о преступлении, предусмотренном ст. 278 УК РФ.

Однако суды не усмотрели ничего плохого в вышеописанных событиях. Решением Гороховецкого районного суда Владимирской области от 14 мая 2010 г. по делу N 2160-2010 прокурору Гороховецкого района Владимирской области в удовлетворении заявления о признании решения Совета народных депутатов муниципального образования город Гороховец от 14.04.2010 "Об удалении главы муниципального образования г. Гороховец Л. в отставку" не действующим с момента его принятия было отказано.

Основания удаления в отставку

В ч. 2 ст. 74.1 сформулированы основания удаления в отставку. Обращает на себя внимание, что не требуется подтверждения признаков правонарушения судебным решением. Иными словами, представительный орган муниципального образования сам решает вопрос о наличии или отсутствии признаков правонарушения, предусмотренных данной статьей. Такой подход законодателя идет в существенное противоречие с логикой остальных статей Федерального закона N 131-ФЗ, поскольку одной из особенностей данного Закона является существенное усиление роли суда. В ст. 74.1 не предусмотрено участие судебных органов в процедуре удаления главы муниципального образования в отставку.

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

Решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств (п. 2 ч. 1 ст. 75);

Решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение нецелевого расходования бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий (п. 3 ч. 1 ст. 75);

Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению иных полномочий, предусмотренных комментируемым законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования;

Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

Неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Рассмотрим, как эти основания ответственности воспринимаются депутатским корпусом и применяются на практике в конкретных случаях.

Первая попытка удаления главы муниципального образования в отставку касалась неудовлетворительной оценки деятельности главы муниципального образования. Поэтому именно с этого основания и начнем.

Неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд. В упомянутом ранее Решении Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 г. по делу N 2-822/09 указывается, что оспариваемое решение Собрания депутатов Озерского городского округа от 1 июня 2009 г. N 54 не содержит указания на то, по какому из предусмотренных ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ оснований (основанию) глава Озерского городского округа удален в отставку, а также самих мотивов принятия данного решения. Из протокола заседания Собрания депутатов Озерского городского округа от 01.06.2009 также не следует, что депутаты Озерского городского округа, обсуждая данный вопрос, принимали решение об удалении главы муниципального образования в отставку по какому-то конкретному основанию, предусмотренному Законом.

Как пояснили суду председатель Собрания депутатов Озерского городского округа и отдельные депутаты, основанием принятия Собранием депутатов Озерского городского округа решения об удалении в отставку главы Озерского городского округа послужила неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования, данная два раза подряд, а именно за 2007 и 2008 гг. Причем в решении суда подчеркивается, что действующим законодательством и уставом Озерского городского округа повторное рассмотрение ежегодного отчета о деятельности главы округа и возглавляемой им администрации не предусмотрено. Вопреки этому депутаты Озерского городского округа 13 мая 2009 г. повторно поставили на обсуждение вопрос об оценке деятельности главы Озерского городского округа за 2007 г.

Как следует из протокола заседания Собрания депутатов от 13 мая 2009 г. и показаний свидетелей-депутатов, 13 мая 2009 г. отчет главы Озерского городского округа за 2007 г. на Собрании депутатов не обсуждался, после вынесения на повестку вопроса "Об отчете главы Озерского городского округа о его деятельности и деятельности возглавляемой им администрации в 2007 г." был оглашен проект решения "О даче неудовлетворительной оценки деятельности главы Озерского городского округа по результатам отчета за 2007 г." и проведено голосование по проекту решения. Кроме того, из содержания решений Собрания депутатов Озерского городского округа N N 49 и 50 от 13 мая 2009 г. следует, что оценка деятельности возглавляемой главой Озерского округа администрации Озерского городского округа за 2007 и 2008 гг. Собранием депутатов не дана вообще.

С учетом изложенного суд пришел к выводу, что установленных законом оснований удаления главы Озерского городского округа в отставку не имелось, поскольку представительным органом муниципального образования не была дана дважды подряд неудовлетворительная оценка деятельности главы Озерского городского округа и возглавляемой им администрации.

Автору статьи неизвестны примеры удаления в отставку главы муниципального образования за деяния, повлекшие наступление последствий, предусмотренных п. п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75. Вместе с тем указанные основания являются основаниями ответственности перед государством (санкция - временное осуществление органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления - предусмотрена ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ).

Одно из положений принципа справедливой ответственности, согласно которому "никто не должен дважды нести уголовную или иную ответственность за одно и то же правонарушение", требует разграничения видов и форм юридической ответственности по основаниям и порядку их применения, предполагает недопустимость их смешения и возможности наступления одновременно нескольких мер ответственности за одни и те же деяния.

Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению иных полномочий, предусмотренных комментируемым Законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования. По смыслу ст. 74.1 вопрос об удалении в отставку главы муниципального образования может быть поставлен только в связи с неисполнением полномочий главы муниципального образования, а их не так много и в уставах муниципальных образований они не всегда четко обозначаются. Особую пикантность этому требованию придает то обстоятельство, что согласно поправкам в ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ, внесенным в декабре 2008 г., у глав муниципальных образований "исчезли" собственные акты. Согласно ч. 3 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования как председатель представительного органа издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования либо глава муниципального образования как глава местной администрации издает постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в ч. 6 ст. 43. Поэтому на практике могут возникнуть пробелы с выявлением собственной компетенции главы муниципального образования, установлением и доказыванием факта неисполнения в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению иных полномочий, предусмотренных федеральным законодательством, уставом муниципального образования.

Этот вопрос мог бы возникнуть, например, при рассмотрении жалобы удаленного в отставку мэра Чайковского городского поселения. Удаленному главе муниципального образования вменяли неудовлетворительную ситуацию с ЖКХ.

Именно этот вопрос, связанный с анализом полномочий главы муниципального образования и отграничения их от полномочий главы местной администрации, возник при рассмотрении дела об удалении главы Балтийского городского округа (Калининградская область). Восстанавливая в должности главу муниципального образования, Балтийский городской суд в своем Решении от 17 декабря 2009 г. отметил, что согласно уставу Балтийского городского округа местной администрацией руководит глава городского округа. Частью 5 ст. 30 устава предусмотрено, что в случае досрочного прекращения главой городского округа своих полномочий полномочия главы городского округа в части главы администрации округа возлагаются на заместителя главы городского округа, а полномочия главы округа в части главы муниципального образования возлагаются на председателя окружного Совета депутатов, который исполняет данные обязательства до вступления в должность главы городского округа. На основании вышеизложенных статей устава суд приходит к выводу о том, что полномочия главы городского округа отделены от полномочий администрации округа и не содержат полномочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района, нарушение которых явилось основанием для удаления главы Балтийского городского округа.

В соответствии со ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Вместе с тем организация исполнения бюджета, возложенная на финансовые органы администрации, отнесена к полномочиям главы администрации. В ст. 215.1 БК РФ предусмотрено, что исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией муниципального образования. Таким образом, Балтийский городской суд считает, что довод районного совета депутатов о необходимости удаления главы в отставку за неисполнение полномочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, не входящих в непосредственные полномочия главы округа, несостоятелен.

Отменяя данное решение, Калининградский областной суд в Решении от 30 декабря 2009 г. по делу N 33-5159/2009 указал, что Федеральным законом N 131-ФЗ к полномочиям главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, отнесены, в частности, обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (ст. 36); руководство местной администрацией на принципах единоначалия (ст. 37), издание постановлений и распоряжений местной администрации по вопросам местного значения (ст. 45). Таким образом, по мнению суда, имело место неисполнение полномочий главы муниципального образования, повлекших удаление в отставку.

В ходе другого судебного заседания по делу об оспаривании решения Совета депутатов г. Мурманска от 3 июня 2010 г. N 55 "Об удалении в отставку главы муниципального образования город Мурманск С. и досрочном прекращении его полномочий" фактически исследовался очень интересный вопрос: что такое "обеспечение осуществления органами власти их полномочий" и можно ли отождествлять "неисполнение обязанностей по решению вопросов местного значения" и "обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления". Ознакомление с протоколом судебного заседания показывает, насколько сложно сторонам было вести эту теоретическую дискуссию, что им явно не хватало соответствующих теоретических разработок. В частности, очень трудно велась дискуссия о том, что должен делать глава муниципального образования при организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, почему им не утверждена генеральная схема санитарной очистки города. Возникает ощущение, что фразу "мэр города отвечает за весь город" депутаты трактуют слишком буквально. Не может глава муниципального образования подменять собой все органы местного самоуправления.

Анализ последних решений об удалении глав муниципальных образований в отставку показывает, что им все чаще вменяется деятельность, связанная с ЖКХ. А проблемы в этой сфере копились довольно долго; их решение требует значительных финансовых средств.

Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Следует заметить, что в Законе предусматривается возможность удаления главы муниципального образования в отставку в связи с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, - в этом случае в соответствующих федеральных законах, законах субъектов РФ должно быть четкое указание на то, что передаваемые обязанности возлагаются именно на главу муниципального образования, а не на местную администрацию. Либо необходимо доказывать, в чем именно выразилось неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Инициирование производства по удалению главы муниципального образования в отставку

Решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимает представительный орган. С инициативой удаления могут выступить:

• депутаты представительного органа муниципального образования;
• высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.

Для реализации инициативы депутатов необходимо получение мнения не менее чем одной трети от установленной численности депутатов. Оформляется данная инициатива в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Фактически речь идет об обращении группы депутатов в представительный орган с "обращением". Причем в ч. 3 ст. 74.1 под "обращением" понимается наименование документа, с которым выступает инициативная группа депутатов. Вместе с текстом обращения необходимо представить проект решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.

Высшее должностное лицо субъекта РФ должно быть уведомлено о выдвижении инициативы в день ее выдвижения или на следующий день. В ч. 4 ст. 74.1 установлено правило, связанное с необходимостью выяснения мнения высшего должностного лица субъекта РФ по вопросу удаления главы муниципального образования в отставку. По общему правилу если с инициативой об удалении главы муниципального образования выступили депутаты представительного органа, то необходимо не просто уведомить высшее должностное лицо субъекта РФ, но и получить его мнение. Из текста Закона непонятно, каким образом должно быть выражено мнение главы субъекта - в виде какого-то документа или устно во время заседания? Достаточно ли резолюции, которую накладывает губернатор на уведомление депутатов? Причем по смыслу данной нормы не обязательно получение положительного мнения высшего должностного лица субъекта РФ.

В ч. 5 предусмотрено исключение из вышеназванного правила. При рассмотрении вопроса об удалении главы муниципального образования по ряду оснований необходимо получение согласия высшего должностного лица субъекта РФ. К таким основаниям относятся:

• решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств (п. 2 ч. 1 ст. 75);
• решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение нецелевого расходования бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий (п. 3 ч. 1 ст. 75);
• неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

В случае отсутствия согласия высшего должностного лица субъекта РФ продолжение процедуры удаления главы муниципального образования в отставку невозможно.

Однако на практике эти требования, к сожалению, игнорируются. Так, в городском округе Озерске (Челябинская область) 2 сентября 2009 г. была осуществлена повторная попытка удаления в отставку мэра города. В ходе рассмотрения инициативы на заседании городского Собрания некоторые депутаты указали на отсутствие мнения губернатора Челябинской области по поводу новой инициативы. Присутствовавший на заседании прокурор г. Озерска подтвердил, что Федеральный закон четко регламентирует: мнение высшего должностного лица области обязательно при принятии данного решения. Однако председатель городского Собрания производство по удалению в отставку не прекратил, процедура была доведена до голосования. К счастью, для принятия решения не хватило голосов.

Инициатива высшего должностного лица субъекта РФ об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения высшего должностного лица субъекта РФ. Данное обращение должно быть внесено в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования.

Однако в Федеральном законе от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 18.07.2009) не предусмотрено такого вида решения высшего должностного лица субъекта РФ, как обращение. Согласно ст. 22 названного Закона высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.

Особый случай. Удаленному в отставку мэру Лахденпохского городского поселения (Республика Карелия) поставили в вину то, что зимой предприятия ЖКХ оказались не готовы к отопительному сезону, в результате чего жители города мерзли в своих квартирах. Причем рассмотрение данного вопроса было инициировано прокурором Лахденпохского района, который представил в представительный орган поселения информацию о результатах проверки исполнения органами местного самоуправления законодательства, регламентирующего вопросы подготовки и проведения отопительного периода.

По мнению экс-мэра, высказанному в ходе судебного заседания, ситуация по организации теплоснабжения действительно сложилась критическая. "Введение чрезвычайной ситуации подтверждает исполнение главой города своих обязанностей. Депутатами не приведено ни одного факта попустительства или самоустранения, которые, по мнению Совета, имели место. Отсутствие нормативного запаса угля на территории поселения говорит о некомпетентности депутатов и ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей, поскольку запасы топлива создаются до начала отопительного сезона в теплоснабжающих организациях руководителями, а не администрацией поселения. Отвечать за организацию и выполнение работ по подготовке к отопительному сезону должны прежние руководители, в том числе бывший глава поселения и депутаты прежнего созыва".

Однако суд не согласился с такой позицией стороны. В Решении Лахденпохского районного суда Республики Карелия от 12 апреля 2010 г. по делу N 2-160/2010 констатируется, что "организация снабжения указанными ресурсами не означает, что органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований должны сами осуществлять снабжение населения этими ресурсами. Представляется, что к организации теплоснабжения населения следует относить в том числе и иные действия, направленные на обеспечение населения коммунальными услугами, в том числе контроль за деятельностью теплоснабжающих организаций, расходованием денежных средств и, в первую очередь, обеспечением надлежащего содержания имущества, предназначенного для снабжения указанными ресурсами населения, относящегося к муниципальному имуществу, а также содействие надлежащему содержанию имущества. Вопросы режима и использования муниципального имущества решаются в соответствии со ст. 215 ГК РФ. Муниципальное образование по отношению к муниципальному имуществу обладает всеми правомочиями собственника. Однако доказательств совершения указанных действий главой администрации Лахденпохского городского поселения в целях организации теплоснабжения в городском поселении суду не представлено". Далее в Решении отмечается, что за время работы Ш., зная о ненадлежащем теплоснабжении жителей города, ни разу не привлек директора МУП к дисциплинарной ответственности, не установил и не наладил оперативные дежурства на уровне городского поселения, не принял ни одного постановления, регулирующего вышеуказанную деятельность, позволившего бы нормализовать ситуацию в данной сфере правоотношений. Суд приходит к выводу о том, что отсутствие запаса топлива на дату вступления главы в должность может затруднить исполнение обязанностей и сделать действия главы по организации теплоснабжения более активными, конкретными. По мнению суда, отдельные выступления главы поселения на заседаниях Совета, комиссиях и др. без соответствующих адекватных, своевременных, действенных мер, а также анализа и планирования работы, связанной с выполнением возложенных на главу обязанностей по организации теплоснабжения в поселении, нельзя признать исполнением обязанностей.

Вышеприведенная позиция суда представляется небесспорной. Однако Решением Верховного суда Республики Карелия от 25 мая 2010 г. Решение Ланхденпохского районного суда оставлено без изменения.

Повторное инициирование удаления главы муниципального образования в отставку

В случае если инициатива об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена, депутаты могут повторно вернуться к рассмотрению данного вопроса (при наличии соответствующей инициативы и соблюдении прочих требований Закона). Установлен срок, в течение которого депутаты не могут вернуться к вопросу об удалении главы муниципального образования в отставку. Повторное рассмотрение возможно не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос. Такой короткий срок свидетельствует скорее о том, что механизм удаления в отставку является рычагом "расправы", чем средством восстановления нормальной обстановки в муниципальном образовании.

Следует обратить внимание, что в ч. 16 ст. 74.1 Федерального закона говорится не столько о непринятии решения (например, не хватило голосов до квалифицированного большинства, хотя большинство депутатов голосовали за отставку), а именно об отклонении инициативы. Можно предположить, что неудаление главы муниципального образования в отставку в результате возникшей инициативы и проведенной установленной процедуры и понимается федеральным законодателем как отклонение инициативы по удалению главы муниципального образования в отставку.

Возникает вполне закономерный вопрос: а что делать, если депутаты сознательно допустили нарушение процедуры удаления в отставку? Как в этом случае должен отсчитываться двухмесячный срок? Выше уже приводился пример Озерска и повторной попытки, предпринятой депутатами 2 сентября 2009 г., в которой содержатся явные процедурные нарушения, в частности, связанные с отсутствием мнения губернатора области. По сообщениям средств массовой информации, депутаты собираются двухмесячный срок отсчитывать именно от этой даты - 2 сентября, предполагая, что повторное голосование может состояться не ранее 3 ноября 2009 г. Однако если процедура голосования 2 сентября 2009 г. была проведена с нарушением, то в судебном порядке можно оспорить решение собрания, принятое 2 сентября. В случае если суд установит порочность решения, двухмесячный срок необходимо будет отсчитывать от иной даты.

Кстати, "озерский прецедент" выявил и еще один аспект, связанный с установлением повторности удаления в отставку. В случае с Озерским мэром фактически исключается сама возможность повторного удаления в отставку. Напомним, что согласно ст. 74.1 повторность удаления в отставку возможна только в случае отклонения депутатами инициативы удаления мэра в отставку. Однако в ходе попытки удаления в отставку мэра, предпринятой депутатами, было принято положительное решение, отклонения инициативы не было. Позже положительное решение было признано судом незаконным. К такой ситуации неприменимы нормы ч. 16 ст. 74.1 Федерального закона.

Довольно любопытная ситуация возникла при инициировании удаления главы Лахденпохского городского поселения (Республика Карелия). 26 января 2010 г. на очередной сессии Совета Лахденпохского городского поселения депутаты городского поселения рассматривали вопрос о возможности выдвижения инициативы об удалении главы в отставку. Выписка из протокола свидетельствует о том, что за выдвижение указанной инициативы проголосовали три депутата, против - четыре депутата. В соответствии со ст. 20 Устава муниципального образования "Лахденпохское городское поселение" установленная численность депутатов Совета Лахденпохского городского поселения составляет 10 депутатов. Таким образом, инициатива депутатов об удалении главы в отставку не может считаться выдвинутой, так как за выдвижение указанной инициативы проголосовали менее 1/3 установленной численности депутатов. Менее чем через два месяца, 1 марта 2010 г., 5 депутатов Лахденпохского городского поселения направили в представительный орган муниципального образования "Лахденпохское городское поселение" обращение с ходатайством об удалении главы Лахденпохского муниципального района в отставку. Удаляемый глава городского поселения немедленно стал заявлять о нарушении процедуры выдвижения инициативы об удалении в отставку, несоответствии действий депутатов требованиям ч. 3 и 16 ст. 74.1. Вместе с тем на основании ч. 16 ст. 74.1 двухмесячный срок начинает течь с момента отклонения инициативы представительным органом. Кстати, именно на это указывается и в Решении Лахденпохского районного суда Республики Карелия от 12 апреля 2010 г. по делу N 2-160/2010. По мнению суда, инициатива депутатов от 26.01.2010 не может считаться выдвинутой, поскольку за нее не проголосовало необходимое (1/3) количество депутатов. Кроме того, указанная инициатива депутатов (от 26.01.2010) не рассматривалась представительным органом, поэтому не может считаться отклоненной. Таким образом, учитывая, что инициатива депутатов от 26.01.2010 представительным органом не рассматривалась, инициатива (обращение) от 01.03.2010 не может быть признана повторной.

Обжалование решения об удалении главы муниципального образования в отставку

Процедура удаления главы в отставку формально не предусматривает возможности обжалования решения представительного органа об удалении главы муниципального образования. Вместо этого главе муниципального образования предоставляется право в письменном виде изложить свое особое мнение. В Решении Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 г. по делу N 2-822/09 указывается, что отсутствие указания в ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ на право на судебное обжалование решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав удаляемого в отставку лица. В ст. ст. 46, 133 Конституции РФ, ст. 11 Европейской Хартии местного самоуправления, гл. 25 ГПК РФ, ст. 78 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривается возможность обжалования в суд решений, нарушающих права и свободы граждан, а также любых решений, принятых органами местного самоуправления.

Складывающаяся практика показывает, что "удаленные" главы муниципальных образований широко пользуются этим правом.

Если первые судебные процессы удаленные главы муниципальных образований выигрывали, поскольку слишком явными были нарушения со стороны депутатского корпуса, то в последующем появилась целая волна решений об удалении глав, когда они расплачивались за "развал в сфере ЖКХ", за срыв отопительного сезона (Балтийск, Мурманск, Лахденпохья и др.). Анализ текста судебных решений показывает, что решения не свободны от политической составляющей. Кроме того, судьи не разделяют полномочия главы муниципального образования и полномочия главы местной администрации.

В ряде случаев удаленные главы проигрывают дела из-за собственной невнятной позиции, неумения обосновать свои требования. Например , ознакомление с протоколом судебного заседания по делу о восстановлении мэра Мурманска показывает, что его позиция сводилась лишь к тезису: "Удаление меня в отставку незаконно, нарушает права граждан, которые меня избрали". Очевидно, что такого утверждения недостаточно. Нужно более точно и четко аргументировать позицию стороны.

Е.Шугрина

Профессор

кафедры конституционного и

муниципального права РФ

МГЮА им. О.Е.Кутафина

УДК 324.76

П.А. Астафичев

удаление главы муниципального образования в отставку как институт муниципального права

Removal of the head of municipality in resignation as institute of the municipal law

АСТАФИЧЕВ, Павел Александрович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Адрес: 198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1. Тел.: 8-911-156-79-01. E-mail: [email protected].

ASTAFICHEV, Pavel Alexandrovich, doctor of juridical Sciences, Professor, Professor of chair of constitutional and international law of Saint-Petersburg University of MIA of Russia. Address: Russia, 198206, St.-Petersburg, Lyotchika Pilyutova str., 1. Tel: 8-911-156-79-01. E-mail: [email protected].

Статья посвящена исследованию ряда проблем, связанных с правовым регулированием ответственности глав муниципальных образований. Автор доказывает, что депутатам представительных органов муниципальных образований предоставляется, по сути, безграничная возможность удаления в отставку глав муниципалитетов, если деятельность этих должностных лиц вызывает неудовлетворительную оценку депутатского корпуса в течение двух лет подряд. Неоднозначность института удаления главы муниципального образования в отставку на основании неудовлетворительной оценки деятельности со стороны депутатского корпуса обусловлена дифференцированным подходом к правовому регулированию порядка избрания граждан на эту должность. Имея мандат непосредственного народного доверия, глава муниципального образования, во всяком случае, имеет право на известную самостоятельность в определении приоритетов муниципальной деятельности, даже если его позиция не совпадает с мнением депутатского корпуса.

Ключевые слова: глава муниципального образования, народное представительство, ответственность должностных лиц местного самоуправления.

Clause is devoted to research of some the problems connected with legal regulation of the responsibility of heads of municipalities. The author proves, that it is given to deputies of representative bodies of municipalities excessive powers. Deputies have the right to remove in resignation of the head of municipality only because this official two times receives a low estimation within one year successively. The law should consider, that heads of municipalities can be selected citizens or be appointed bodies of representative authority. Having the mandate of direct national trust, the head of municipality has the right to independence in definition of priorities of municipal activity even if its position does not coincide with opinion of deputies.

Keywords: head of municipality, national representation, responsibility of officials of local self-government.

Глава муниципального образования может быть удалён в отставку по решению представительного органа местного самоуправления. В отличие от института его отрешения от должности, это возможно по более широкому перечню оснований . В буквальном смысле закона основания удаления в отставку и отрешения от должности различны, они не совпадают. Однако многие фактические решения, действия или бездействие глав муниципалитетов могут быть квалифицированы и как основания для отрешения от должности, и как обстоятельства, достаточные для их удаления в отставку .

Оба института предполагают весьма активное участие высших должностных лиц субъектов РФ, но степень их вовлечённости в юридический процесс различна. Отрешение от должности главы муниципального образования - непосредственная компе-

тенция высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ. В случае же удаления в отставку высшее должностное лицо субъекта РФ обладает, во-первых, правом инициативы (наряду с другими лицами), во-вторых, правом согласования (по общему правилу мнение высшего должностного лица субъекта РФ подлежит учёту, однако при определённых обстоятельствах, о которых будет сказано ниже, удаление возможно только с согласия высшего должностного лица субъекта РФ). Принятие окончательного решения составляет область компетенции муниципального народного представительства .

Обратим внимание, что отрешение от должности допускается в отношении двух должностных лиц: главы муниципального образования и главы местной администрации. Институт удаления в от-

ставку распространяет своё действие исключительно на статус глав муниципальных образований. Глава местной администрации в отставку по решению представительного органа не удаляется. Закон предусматривает другие формы и основания досрочного прекращения его полномочий, которые ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не регулируются.

Удаление главы муниципального образования в отставку допускается по одному из следующих пяти оснований:

1) принятие им решений, совершение действий или бездействия, которые повлекли за собой последствия, предусмотренные п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств существенного размера (более 30 и 40 процентов соответственно), нецелевое использование бюджетных средств при осуществлении отдельных государственных полномочий);

2) неисполнение обязанностей в течение периода, превышающего три месяца;

3) неудовлетворительная оценка деятельности, данная представительным органом муниципального образования по результатам ежегодного доклада главы муниципалитета (если она была дана два раза подряд);

4) несоблюдение ограничений, предусмотренных рядом федеральных законодательных актов (о противодействии коррупции; о контроле соответствия расходов и доходов лиц, замещающих государственные должности; о запрете открывать счета в иностранных банках, владеть и пользоваться иностранными финансовыми инструментами);

5) допущение массового нарушения равенства прав и свобод человека и гражданина по признакам расы, национальности, языка или религии, если это повлекло за собой межнациональные или межконфессиональные конфликты.

Удаление главы муниципального образования в отставку представляет собой юридический процесс, включающий ряд стадий. По своему предназначению он близок к судебному производству, однако практика предпочитает традиционные парламентские процедуры. Процесс удаления главы муниципального образования начинается с инициативы (этим правом обладают депутаты представительного органа в количестве не менее двух третей, а также высшее должностное лицо субъекта РФ), продолжается заслушиванием доклада, вопросами к докладчику, прениями, голосованием и завершается подписанием и обнародованием итогового документа.

Процедура принятия решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку не является состязательной, в ней не обеспечивается равноправие спорящих сторон . Более того, удаление осуществляется с учётом мнения высшего должностного лица

субъекта РФ, а в случае удаления вследствие неудовлетворительного осуществления отдельных государственных полномочий либо ввиду нарушений, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств существенного размера (более 30 и 40 процентов соответственно), нецелевое использование бюджетных средств при осуществлении отдельных государственных полномочий) - воля высшего должностного лица субъекта РФ блокирует мнение муниципального народного представительства (без согласия высшего должностного лица субъекта РФ удаление в отставку невозможно, однако согласие этого лица не обязывает депутатский корпус принять решение об удалении).

Юрисдикционная часть процедуры обеспечивается институтами уведомления (об инициативе удаления в отставку всегда уведомляется глава муниципалитета, а в случае инициативы депутатов - также высшее должностное лицо субъекта РФ), ознакомления (глава муниципального образования вправе знакомиться с обращением инициаторов его удаления в отставку и с проектом соответствующего решения представительного органа), объяснения (глава муниципалитета должен иметь возможность дать свои объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания удаления его в отставку), возражения (глава муниципального образования вправе изложить своё особое мнение о несогласии с решением представительного органа об удалении в отставку, которое публикуется одновременно с решением об удалении) и обжалования в суде (допускается в течение десяти дней с момента опубликования обжалуемого решения).

Сравнение оснований отрешения от должности главы муниципального образования и удаления его в отставку приводит к следующим обобщениям и выводам. Вследствие «противоправного правотворчества» глава муниципалитета отрешается от должности и удалению в отставку не подлежит. Нецелевое использование межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов влечёт отрешение от должности; нецелевое расходование бюджетных средств при осуществлении отдельных государственных полномочий имеет следствием удаление в отставку. Если глава муниципального образования допустил просроченную задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств, он может быть удалён в отставку и отрешению от должности не подлежит. Если же глава муниципалитета нарушил условия предоставления межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, напротив, он может быть отрешён от должности, что исключает его удаление в отставку. Таким образом, разные финансовые нарушения влекут за собой либо отрешение от должности, либо удаление в отставку. При определенных обстоятельствах они «пересекаются», но свойством тождественности не обладают (во всяком случае, в указанных формулировках законодательных норм).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит ссылку на четыре федеральных закона: во-первых, «О противодействии коррупции» , во-вторых, «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» , в-третьих, «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» . Нарушение ограничений, предусмотренных этими законами, влечет за собой удаление главы муниципального образования в отставку. Из этого можно сделать вывод, что несоблюдение ограничений, предусмотренных другими федеральными законами (по юридической силе не ниже, а то и выше по сравнению с вышеперечисленными) не может повлечь за собой удаление главы муниципального образования в отставку.

С другой стороны, не только «несоблюдение ограничений», но и вообще любые действия или бездействие, если они повлекли за собой нарушение прав человека, представляют угрозу единству и территориальной целостности страны, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства - дают основания, чтобы глава муниципального образования был отрешён от должности, но не позволяют удалить его в отставку (если, конечно, «соблюдаются ограничения», предусмотренные федеральными законами «О противодействии коррупции», «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»).

Основание «допущение массового нарушения равенства прав и свобод человека и гражданина по признакам расы, национальности, языка или религии, если это повлекло за собой межнациональные или межконфессиональные конфликты» в данной формулировке правовой нормы обладает свойством самостоятельности. Это - основание для удаления главы муниципального образования в отставку (не основание для отрешения его от должности). Но глава муниципального образования подлежит отрешению от должности при наличии действий, угрожающих национальной безопасности. Можно ли считать, что «допущение массового нарушения равенства прав и свобод человека и гражданина по признакам расы, национальности, языка или религии, если это повлекло за собой межнациональные или межконфессиональные конфликты», не угрожает национальной безопасности? В случае отрицательного ответа (он очевиден) получается, что это является одновременно и основанием для отрешения главы муниципального образования от должности, и удаления его в отставку.

Несмотря на приведенные выше «расстыковки» в основаниях отрешения глав муниципальных образований от должности и их удаления в отставку, нетрудно заметить, что они имеют ряд принципиальных различий. Для введения в действие института отрешения от должности необходимо вступившее в законную силу решение суда, которым устанавливается соответствующий юридический факт. В последующем процесс принятия решения упрощается, т.к. он не требует участия народного представительства. Инструментарий удаления в отставку, напротив, упрощён с точки зрения судебной юрисдикции (предварительный судебный контроль не является необходимым), однако он вовлекает в процесс принятия решений демократический институт народного представительства, чего не наблюдается в случае с институтом отрешения глав муниципальных образований от должности.

Самое важное здесь, пожалуй, заключается в следующем: депутатам представительных органов муниципальных образований предоставляется, по сути, безграничная возможность удаления в отставку глав муниципалитетов, если деятельность этих должностных лиц вызывает неудовлетворительную оценку депутатского корпуса в течение двух лет подряд. Закон связывает это лишь с «результатами ежегодного доклада» главы муниципального образования, что, по сути, охватывает в полной мере компетенцию этого должностного лица (если в ежегодном докладе не содержится информация о соответствующем направлении деятельности главы муниципалитета, но оно вызывает негативную оценку депутатского корпуса, доклад может подвергаться критике за его неполноту, что является достаточным основанием для «неудовлетворительной оценки»).

Неоднозначность института удаления главы муниципального образования в отставку на основании неудовлетворительной оценки деятельности со стороны депутатского корпуса обусловлена дифференцированным подходом к правовому регулированию порядка избрания граждан на эту должность. Если глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципалитета избирается представительным органом из своего состава, тем более - из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, - очевидно, что представительный орган может наделяться правом досрочного прекращения его полномочий вследствие «неудовлетворённости» деятельностью. Место выбывшего главы муниципального образования может занять другой депутат или иное лицо, представленное конкурсной комиссией. Для этого не требуется организация муниципальных выборов. Более того, в демократическом обществе подобная «ротация» бывает весьма полезной для активизации инструментария конституционного механизма разделения властей (правда, не исключаются случаи злоупотребления этим институтом со стороны народных депутатов).

Совершенно иная картина характерна для случая избрания главы муниципального образования вследствие прямых местных выборов. Имея

мандат непосредственного народного доверия, глава муниципального образования, во всяком случае, имеет право на известную самостоятельность в определении приоритетов муниципальной деятельности, даже если его позиция не совпадает с мнением депутатского корпуса. Институт удаления главы муниципального образования в отставку вследствие «неудовлетворительной оценки»

ставит избранного народом главу в крайне зависимое положение от меняющихся общественных настроений, завершаемых дебатами и голосованием депутатов. Подобная зависимость, конечно, должна обеспечиваться законом, но она не может быть «односторонней» и нуждается как минимум в соответствующих балансирующих или компенсаторных механизмах.

Список литературы

1. О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами: федер. закон от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ, с послед. изм. // СЗ РФ. - 2013. - № 19. - Ст. 2306; 2017. - № 1. - Ст. 46.

2. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: федер. закон от 3 декабря 2012 г. № 230-Ф3, с послед. изм. // СЗ РФ. - 2012. - № 50. - Ст. 6953; 2015. - № 45. - Ст. 6204.

3. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ, с послед. изм. // СЗ РФ. - 2008. - № 52. - Ст. 6228; 2018. - № 1. - Ст. 7.

4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, с послед. изм. // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822; 2018. - № 1. - Ст. 47.

5. Артюхов, Ю. С. Удаление главы муниципального образования в отставку (законодательная конструкция и проблемы квалификации) // Роль и место Федерального закона «О полиции» в российской правовой системе: материалы круглого стола / под ред.: А.Г. Авдейко. - М.: Моск. ун-т МВД России, 2012. - С. 146-154.

Глава МО является высшим ДЛ МО и наделяется уставом МО собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава МО:

1) избирается на муниципальных выборах либо ПО из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав ПО с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет МА;

3) в случае избрания ПО исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя ПО и полномочия главы МА;

5) в случае формирования ПО МР (избирается из глав поселений) исполняет полномочия его председателя.

Установленные пунктами 2 - 4 ограничения не распространяются на ОМС МО, имеющего статус СП, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой МО, исполняющим полномочия председателя ПО.

Полномочия главы МО:

1) представляет МО в отношениях с ОМС других МО, ОГВ, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени МО;

2) подписывает и обнародует НПА, принятые ПО;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания ПО.

5) обеспечивает осуществление ОМС полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных ОМС ФЗ и законами субъекта РФ.

Глава МО подконтролен и подотчетен населению и ПО.

Глава МО представляет ПО ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава МО возглавляет МА, о результатах деятельности МА и иных подведомственных ему ОМС, в том числе о решении вопросов, поставленных ПО.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

2.1) удаления в отставку: 1) неисполнение в течение 3 и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения 2) неудовлетворительная оценка деятельности главы МО ПО по результатам его ежегодного отчета данная 2 раза подряд 3) несоблюдение ограничений и запретов ФЗ «О противодействии коррупции»

3) отрешения от должности: 1) издание НПА противоречащего законодательству и не пред принятие мер по исполнению решения суда в течение 2 месяцев; 2) совершение действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а ДЛ не приняло мер по исполнению решения суда.

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;

8) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства ИГ - участника МД РФ, в соответствии с которым ИГ имеет право быть избранным в ОМС;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы МО;

11) досрочного прекращения полномочий ПО, если глава МО был избран из состава данного органа;

11.1) изменения порядка формирования ПО МР;

12) преобразования МО, а также в случае упразднения МО;

13) утраты поселением статуса МО в связи с его объединением с ГО;

14) увеличения численности избирателей МО более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ МО или объединения поселения с городским округом.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет ДЛ местного самоуправления.

Полномочия главы МР, главы ГО прекращаются досрочно также в связи с утратой доверия Президента РФ в случаях:

1) несоблюдения главой МР, главой ГО, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами";

2) установления в отношении избранных на муниципальных выборах главы МР, главы ГО факта открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах.

• 1. Представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
• 2. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются :
• 1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона;
• 2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
• 3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;
• 4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами;
• 5) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнацио- 562

нального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.

• 3. Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.
• 4. Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
• 5. В случае, если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
• 6. Инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования уведомляется не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.
• 7. Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.
• 8. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
• 9. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования.
• 10. В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.
• 11. В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.
• 12. В случае, если глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняющий полномочия его председателя, присутствует на заседании представительного органа муниципального образования, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку, указанное заседание проходит под председательством депутата предста- 564

вительного органа муниципального образования, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования.

• 13. При рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены :
• 1) заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку;
• 2) предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.
• 14. В случае, если глава муниципального образования не согласен с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение.
• 15. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае, если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования.
• 16. В случае, если инициатива депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена представительным органом муниципального образования, вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа муниципального образования не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос.
• 17. Глава муниципального образования, в отношении которого представительным органом муниципального образования принято решение об удалении его в отставку, вправе обратиться с заявлением об обжаловании указанного решения в суд в течение 10 дней со дня официального опубликования такого решения.

Суд должен рассмотреть заявление и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня подачи заявления.

1. В мае 2009 г. в комментируемый Закон были внесены поправки, предусматривающие введение института удаления главы муниципального образования в отставку. Принятые законодательные новеллы существенно усиливают роль представительных органов в системе местного самоуправления.

Институт ответственности глав перед соответствующим представительным органом довольно хорошо известен мировой практике: как правило, применяемая санкция носит название «выражение недоверия». Однако в данном случае было предложено иное наименование санкции - «удаление в отставку». Экспертное сообщество, представители органов местного самоуправления выразили неоднозначную оценку того, как была воплощена в тексте комментируемого Закона идея ответственности главы муниципального образования перед представительным органом муниципального образования. Складывающаяся правоприменительная практика подтверждает высказанные экспертами опасения.

Решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимает представительный орган. С инициативой удаления могут выступить:

Имеющиеся примеры реализации данного механизма показывают, что он использован депутатами представительного органа в отношении глав муниципальных образований, избранных непосредственно населением, т. е. наиболее независимых от депутатского корпуса.

2. В комментируемой части сформулированы основания удаления в отставку. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что не требуется подтверждения признаков правонарушения судебным решением. Иными словами, представительный орган муниципального образования сам решает вопрос о наличии или об отсутствии признаков правонарушения, предусмотренных комментируемой статьей.

В комментируемом Законе предусмотрены следующие основания удаления главы муниципального образования в отставку:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, преду- 566

смотренных п. 2 ч. 1 ст. 75 комментируемого Закона, - возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств.

Эксперты неоднократно обращали внимание, что установление просроченной задолженности обладает большой спецификой и в применении это основание является не таким простым, как кажется 1 . Представляется важным обязательное наличие судебного решения, в котором констатируется наличие или отсутствие такой задолженности как результата деятельности именно главы муниципального образования, но не представительного органа, обладающего исключительными полномочиями по принятию бюджета. Однако это не останавливает правоприменителя.

Например, Волховским районным советом народных депутатов принято решение об удалении главы Волховского района Орловской области в отставку в связи со сложившейся задолженностью бюджета муниципального образования «Волховский район Орловской области» на 1 января 2011 г. в размере 45,1% от собственных доходов муниципального образования. Основанием для принятия такого решения послужило письмо начальника финансового отдела администрации Волховского района Орловской области на имя председателя районного Совета народных депутатов Волховского района от 18 февраля 2011 г.

Кроме того, в комментируемом Законе фактически предусмотрено, что одно и то же основание может повлечь наступление разных видов юридической ответственности - удаление в отставку и временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти;

2) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п. 3 ч. 1 ст. 75 комментируемого Закона, - возникновение нецелевого расходования бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий.

Органы прокуратуры даже частичное нецелевое расходование средств рассматривают как основание для удаления в отставку.

Так, 29 июня 2010 г. решением Собрания депутатов Павловского района Алтайского края был удален в отставку глава района. Основанием явилось нецелевое расходование субвенций, выделенных на осуществлении отдельных переданных государственных полномочий . Решением Павловского районного суда Алтайского края от 30 декабря 2009 г. частично удовлетворены требования прокурора Павловского района о признании незаконными действий по нецелевому использованию части выделенной из краевого бюджета субвенции на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния и об обязании возместить сумму в краевой бюджет из средств районного бюджета;

3) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению иных полномочий, предусмотренных комментируемым Законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования.

В определении КС РФ от 17 ноября 2011 г. № 1489-0-0 констатируется следующее. Неисполнение главой муниципального образования в течение трех и более месяцев своих обязанностей (кроме случаев, когда это вызвано уважительными причинами - болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой силы и др.) с очевидностью свидетельствует о фактическом самоустранении главы муниципального образования от их исполнения, существенно затрудняет либо делает невозможным реализацию полномочий иных органов местного самоуправления, органов государственной власти, осуществление гражданами прав, свобод и несение ими обязанностей в сфере местного самоуправления, т. е. нарушает нормативно установленный порядок осуществления функций местного самоуправления.

При этом в случае неисполнения главой муниципального образования его отдельных нормативно закрепленных обязанностей, в том числе обязанности по подписанию и обнародованию нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования, представительный орган муниципального образования, иные заинтересованные лица вправе обжаловать в суд незаконное бездействие главы муниципального образования в установленном законом порядке (см. определение КС РФ от 2 ноября 2011 г. № 1464-0-0).

Таким образом, КС РФ обратил внимание на то, что в случае неисполнения главой муниципального образования отдельных полномочий представительный орган муниципального образования должен обжаловать его бездействие, но не удалять главу в отставку. Кстати, аналогичную позицию занимает Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. В разъяснениях Комитета отмечается, что для «удаления главы муниципального образования в отставку по данному основанию значение имеет сам факт неисполнения им своих обязанностей. Ответственность главы муниципального образования по данному основанию возможна только при полном неисполнении им обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий» .

В определении КС РФ от 2 ноября 2011 г. № 1464-0-0 говорится о том, что вопрос о неисполнении полномочий можно ставить в указанных законом случаях, кроме ситуаций, когда это вызвано уважительными причинами - болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой силы и др. Однако на практике представительные органы на это не обращают внимание.

В ряде случаев представительные органы принимают решение об удалении в отставку глав муниципальных образований, находящихся под следствием, что не соответствует букве и духу закона. Досрочно прекратить полномочия главы на основании п. 6 ч. 6 ст. 36 (вступления в отношении главы муниципального образования в законную силу обвинительного приговора суда) возможно только после получения вступившего в законную силу обвинительного приговора.

Как уже говорилось выше, основание удаления в отставку - неисполнение главой муниципального образования полномочий. Категория «неисполнение полномочий» является самой трудно переводимой на язык конкретных действий (бездействия) главы. Это касается и объема (полноты) полномочий, и качества их выполнения, и разграничения полномочий главы муниципального образования и главы местной администрации или председателя представительного органа;

4) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

Следует заметить, что в комментируемой статье предусматривается возможность удаления главы муниципального образования в отставку в связи с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, - в этом случае в соответствующих федеральных законах, законах субъектов РФ должно быть четкое указание на то, что передаваемые обязанности возлагаются именно на главу муниципального образования, а не на местную администрацию;

5) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

В определении от 25 января 2012 г. № 114-0-0 КС РФ указал следующее. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа. Глава муниципального образования как лицо, обладающее особым публичноправовым статусом, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Для исключения возможного субъективизма при рассмотрении отчета главы муниципального образования необходимо данный вопрос урегулировать в муниципальных правовых актах, желательно в уставе муниципального образования. Иначе возникает слишком большая дискреция представительного органа муниципального образования.

Например, в повестку дня заседания Совета народных депутатов Кольчугинского района Владимирской области, состоявшегося 24 января 2013 г., был внесен вопрос о ежегодном отчете о деятельности главы Кольчугинского района за 2012 г. Глава Кольчугинского района пояснил, что не может в настоящее время представить отчет о своей деятельности и деятельности подведомственных ему органов местного самоуправления (в частности, Совета народных депутатов района), поскольку три из пяти постоянных комиссий Совета подвели итоги собственной деятельности за 2012 г. только 24 января 2013 г., а оставшиеся две планируют это сделать в ближайшее время, и предложил вернуться к рассмотрению вопроса об отчете о деятельности главы Кольчугинского района за 2012 г. в апреле текущего года. Тем не менее после того, как ряд депутатов задали несколько вопросов главе района о его деятельности в прошедшем году, Совет посчитал отчет главы района представленным в устной форме и признал его работу за 2012 г. неудовлетворительной 1 .

Имеются примеры, когда глава муниципального образования не исполняет обязанность по представлению отчета о своей деятельности. Такая практика лишний раз подчеркивает важность регулирования особенностей реализации данного полномочия главы муниципального образования именно в уставе муниципального образования ;

6) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.

Например, решением Собрания Воскресенского муниципального района Саратовской области от 26 марта 2012 г. № 15 глава муниципального образования был удален в отставку. Основанием послужило непринятие лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является. В частности, глава из состава управления коммерческой организацией не выведен, принадлежащие ему доли участия в уставных капиталах коммерческих организаций в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации не переданы. В период выполнения должностных обязанностей глава неоднократно высказывал пожелания открыть на территории возглавляемого им района автобусные пассажирские перевозки, организуемые принадлежащими ему хозяйствующими обществами, что в данном случае означало конфликт интересов. Письменного (как и устного) уведомления о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения глава Собранию Воскресенского муниципального района Саратовской области не направлял. Законность решения об удалении подтверждена решением Саратовского районного суда Саратовской области от 23 апреля 2012 г. по делу № 2-199(2)012;

7) допущение главой муниципального образования массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и от других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.

Это основание было введено в октябре 2013 г. и представляется небесспорным, поскольку мало связано с вопросами местного значения, хотя и является «ответом на злобу дня». Кроме того, субъектом ответственности по смыслу п. 5 ч. 2 комментируемой статьи выступает не только глава муниципального образования, но и местная администрация, иные органы и должностные лица муниципального образования, подведомственные организации, что вызывает определенное недоумение, поскольку предметом правового регулирования комментируемой статьи является только удаление в отставку главы муниципального образования.

Квалифицирующие признаки данного состава - массовый характер нарушения прав в национальной и конфессионной сферах, а также наличие последствий этого нарушения для национальной и конфессионной сфер. Причем оба признака должны быть одновременно; оба они выступают самостоятельными элементами состава правонарушения. Имеющиеся в статье формулировки могут вызвать затруднения в правоприменительной практике и привести к нарушению прав удаляемых в отставку лиц.

3. Решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимает представительный орган. С инициативой удаления могут выступать:

• - депутаты представительного органа муниципального образования;
• - высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Инициатива населения, которое избирало главу муниципального образования, не предусматривается .

Для реализации инициативы депутатов необходимо получение мнения не менее чем одной трети от установленной численности депутатов. Оформляется данная инициатива в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Вместе с текстом обращения необходимо представить проект решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.

4, 5. В ч. 4 комментируемой статьи предусмотрено правило, связанное с необходимостью выяснения мнения высшего должностного лица субъекта РФ по вопросу удаления главы муниципального образования в отставку. По общему правилу, если с инициативой об удалении главы муниципального образования выступили депутаты представительного органа, то необходимо не просто уведомить высшее должностное лицо субъекта РФ, но и выяснить его мнение. Причем по смыслу ч. 4 необязательно, чтобы мнение высшего должностного лица субъекта РФ было положительным.

В ч. 5 предусмотрено исключение из вышеназванного правила. При рассмотрении вопроса об удалении главы муниципального образования по ряду оснований необходимо получение согласия высшего должностного лица субъекта РФ. К таким основаниям в силу комментируемого Закона относятся:

• - решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств (п. 2 ч. 1 ст. 75);
• - решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие нецелевое расходование бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий (п. 3 ч. 1 ст. 75);
• - неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

В случае отсутствия согласия высшего должностного лица субъекта РФ продолжение процедуры удаления главы муниципального образования в отставку невозможно.

Так, губернатор Владимирской области выразил несогласие с инициативой депутатов Совета народных депутатов Кольчугинского района об удалении в отставку главы Кольчугинского района, направив в Совет соответствующий ответ на запрос. Губернатор указал на значительные нарушения в процедуре удаления и отметил: в его адрес поступили обращения глав всех муниципальных образований, входящих в состав Кольчугинского района, а также руководителей предприятий, жителей района в поддержку удаленного главы, что является доказательством явного несогласия населения с абсолютно не отражающим мнение избирателей решением депутатов .

6. Предусмотрено, что инициатива высшего должностного лица субъекта РФ об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения высшего должностного лица субъекта РФ. Данное обращение должно быть внесено в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования.

В правоприменительной практике уже есть примеры реализации комментируемых норм, в частности несколько случаев инициирования удаления в отставку губернаторами: Чайковское городское поселение (Пермский край), Артемовский городской округ (Свердловская область), городские округа «Орел», «Мурманск», «Адамовский муниципальный район» (Оренбургская область) и др.

Глава муниципального образования, в отношении которого возбуждается производство об удалении в отставку, должен быть уведомлен о внесении обращения высшего должностного лица субъекта РФ в день внесения этого обращения в представительный орган или на следующий день. Конкретная форма уведомления комментируемым Законом не предусмотрена. Также не указывается, на ком лежит обязанность уведомления главы муниципального образования - на высшем должностном лице субъекта РФ, представительном органе муниципального образования, его аппарате или иных должностных лицах. Однако, исходя из здравого смысла, можно предположить, что уведомление главы муниципального образования должно производиться в письменной форме сотрудниками аппарата представительного органа. В муниципально-правовых актах (например, в регламенте представительного органа муниципального образования) должно быть предусмотрено, на ком лежит обязанность такого уведомления и в какой форме.

• 7. В комментируемой части установлен срок, в течение которого обращение, инициирующее удаление главы муниципального образования в отставку, должно быть рассмотрено. Данный срок начинает течь в день внесения соответствующего обращения в представительный орган и заканчивается рассмотрением обращения. Законом установлено, что срок рассмотрения обращения не может превышать одного месяца. Например, если обращение внесено 17 сентября, то срок рассмотрения истечет 18 октября (ст. 190-194 ГК РФ). Продление, восстановление пропущенного срока комментируемым Законом не предусмотрены.
• 8. Решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимается квалифицированным большинством депутатов - двумя третями депутатов представительного органа муниципального образования. В комментируемом Законе предусматривается, что при определении квалифицированного большинства необходимо учиты- 574

вать установленную численность представительного органа, которая обычно указывается в уставе муниципального образования.

• 9- 11. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования. Если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования. Аналогичное исключение установлено для муниципальных образований, в которых глава муниципального образования возглавляет местную администрацию и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
• 12. Очевидно, что глава муниципального образования, исполняющий полномочия председателя представительного органа муниципального образования, не может вести заседание представительного органа, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку. В данном случае заседание проводится другим депутатом, которого представительный орган на это уполномочивает. Это означает, что с учетом принципа непрерывности исполнения власти представительный орган до окончательного рассмотрения вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку своим решение должен временно передать функции председателя другому депутату.
• 13. В комментируемой части установлены определенные гарантии соблюдения прав глав муниципальных образований, удаляемых в отставку, сделана попытка установить «защиту от депутатов». Причем в Законе используются императивные формулировки. Главе муниципального образования должны быть обеспечены права:
  • - на заблаговременное уведомление о дате и месте проведения соответствующего заседания;
  • - ознакомление с обращением, инициирующим удаление в отставку;
  • - ознакомление с проектом решения представительного органа об удалении его в отставку;
  • - представление объяснений по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

Данные права представляются довольно важными, особенно в свете того, что объективной оценки деятельности главы муниципального образования, которую мог бы предоставить суд, нет. Анализ складывающейся правоприменительной практики показывает, что механизм удаления в отставку порой пытаются использовать для «сведения счетов» с независимым и самостоятельным главой муниципального образования.

Однако нельзя забывать и о том, что могут возникать ситуации злоупотребления правом, когда мэры отказываются получать уведомление или препятствуют его получению.

Например, «депутаты Озерского горсовета (Челябинская область), отчаявшись обеспечить «заблаговременное получение», были вынуждены уведомлять мэра в аэропорту, когда тот собрался срочно отбыть в отпуск. Вся процедура была заснята на видеопленку, а текст документов зачитывался ему вслух. Озерский суд посчитал такое уведомление надлежащим» .

14. Приведенная в комментируемой статье процедура удаления главы в отставку формально не предусматривает возможности обжалования решения представительного органа об удалении главы муниципального образования. Вместо этого главе муниципального образования предоставляется право в письменном виде изложить свое особое мнение. Однако ст. 46 Конституции РФ, действующее гражданское процессуальное законодательство, ст. 78 комментируемого Закона предусматривает возможность обжалования в суд решений, нарушающих права и свободы граждан, а также любых решений, принятых органами местного самоуправления (см. комментарии к ст. 78). Складывающаяся практика показывает, что «удаленные» главы муниципальных образований широко пользуются этим правом.

В решении Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 г. по делу № 2-822/09 указывалось, что отсутствие указания в ст. 74

здравствуйте, Мария. В вашем случае законом предусмотрен порядок

Статья 74.1. Удаление главы муниципального образования в отставку
(введена Федеральным законом от 07.05.2009 N 90-ФЗ)

1. Представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

2. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;

4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами;

5) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.
(п. 5 введен Федеральным законом от 22.10.2013 N 284-ФЗ)

3. Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.

4. Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Поэтому вам только в рамках упомянутой нормы закона действовать, либо при наличии доказательств обратиться в СК РФ с доказательствами и заявлением.