Кодекс поведения государственных служащих российской федерации. Понятие и признаки государственно-служебных отношений Отношения служащих
1В статье поднимается проблема формирования позитивного отношения населения к государственным служащим, а также проблема отношения самих государственных служащих к своей миссии. Авторами отражаются результаты проведенного опроса населения и госслужащих по вопросам отношения населения к чиновникам, а также проблем, которые необходимо решить чиновникам, проблемы подчинения их работы общественному контролю, вопросам характеристик госслужбы, исходя из предпочтений самих госслужащих, социальном престиже их работы, эффективности проводимой кадровой политики в органах государственной власти, удовлетворенности госслужащих условиями труда. Проведенный анализ сопровождается выводами о необходимости повышения качества госслужбы через улучшение ее социального престижа. Важно переходить к формированию нового представления о госслужбе как о полноценном наемном труде с достойным материальным вознаграждением.
удовлетворенность госслужащих условиями труда
социальный престиж
стимулирование работы госслужащих
кадровая политика в госслужбе
лояльность населения к госслужбе
эффективность госслужбы
взаимоотношение населения и госслужащих
1. Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов./ Аналитический доклад Института социологии РАН. URL.: http://www.isras.ru/analytical_report_bureaucracy.html (дата обращения 20.04.2014).
2. Горобцова А.Е. Проблема диалога между властью и обществом в современной России (по результатам социологического исследования) // Государственное управление. Электронный вестник. 20134. № 41. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/41_2013gorobtsova.htm (дата обращения 20.04.2014).
3. Киселева О.В., Сурцева Ю.А. Проблема формирования позитивного отношения общества к образу чиновника и государственного служащего на примере средств массовой информации Ульяновской области // Современные проблемы науки и образования. – 2013. – № 6. URL: http://www..04.201).
4. Образы чиновников и чиновничества в СМИ и массовом сознании // «Пресс-служба», №1, январь, 2007. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://gradienta.hosting.rusoft.ru/ru/press/publication/576 (дата обращения 20.04..2013).
5. Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
Проблема взаимоотношения общества и чиновников в России существовала всегда и сегодня является предметом многих исследований . Среди причин народной «нелюбви» к чиновникам наиболее существенным фактором выступает феномен инфор-мационного обмена, а также результат практически однонаправленной деятельности средств массовой информации.
В массовом сознании образ чиновника имеет психологическое основание. Государственный служащий олицетворяет государство, в связи с этим представляется образ человека заботливого, возможно, строгого, но справедливого, умного. Люди желают доверять чиновнику, они идут к нему со своими бедами и проблемами, за добрым советом. Чиновник должен защищать интересы граждан и государства по закону и справедливости. Он поступает достойно и действует уверенно. Чиновник должен быть максимально компетентен в своей работе, что законодательно закреплено. Описанный образ соответствует традиционному патерналистскому типу поведения, типичному для чиновника среднего и старшего класса дореволюционного периода. Для такого образа присущи некоторая элитарность, кастовость, узнаваемость и существование в определенной общественной нише.
С целью выявления современного отношения населения к госслужащим, а также отношения самих госслужащих к своей высокой миссии нами проводилось исследование по теме «Население и госслужба: проблемы взаимоотношений и привлекательности госслужбы для населения». В ходе исследования были опрошены жители г. Ульяновска разных возрастных категорий и социального статуса, а также государственные служащие, работающие в государственных органах исполнительной власти Ульяновской области. Для проведения исследования было разработано 2 анкеты. Первая анкета содержит такие вопросы, как: «Кто такие чиновники? Как Вы относитесь к чиновникам? Какими качествами должен обладать госслужащий?» и др. Проанализировав ответы по этому опроснику, мы сделали некоторые выводы об отношении жителей г. Ульяновска к госслужащим. Вторая анкета содержит вопросы, ответы на которые выявляют отношение самих государственных служащих к выполнению своих обязанностей.
По полученным данным на январь 2014 года можно утверждать, что отношение населения к госслужащим нейтральное, хотя большинство ульяновцев признаёт, что и в госаппарате работают разные люди. На вопрос «Кто такие чиновники?» получены интересные ответы: среди респондентов нашлись те, кто уверен, что чиновник - человек, который удачно устроился и хорошо зарабатывает (19 %); 4 % уверены, что чиновники - служащие, которые служат не народу, а исполнению правил, норм и законов; 2 % опрошенных считают слово «чиновник» ругательным. На вопрос «Как Вы относитесь к чиновникам?» большинство респондентов ответили, что у них нейтральное отношение (68 %), негативно к чиновникам относятся 22 % и положительное отношение у 10 % опрошенных. Стоит отметить, что положительное отношение к сотрудникам государственного аппарата высказывали в основном лишь те, кто сами в нем работают, а вот у молодых людей преобладает нейтральное отношение к чиновникам.
Максимально негативную оценку госслужащим дают пенсионеры, что предсказуемо, так как именно эта категория в большей степени рассчитывает на социальную поддержку, но получает её в меньшем размере. Работающие граждане категорически не согласны с тем, что чиновники работают на благо общества (58 % ответов), студенты придерживаются прямо противоположного мнения (31 % ответов), пенсионеры, безработные и люди иного социального статуса воздержались от ответа (11 % ответов).
Среди качеств, которыми должен обладать госслужащий, большинство выделили «образованность и грамотность», затем идут «следование интересам граждан», «стратегическое мышление», «владение политической ситуацией», и в последнюю очередь госслужащие должны обладать предприимчивостью.
Рис. 1. Распределение ответов на вопрос: «Какими качествами должен обладать госслужащий?», в %
Возможно, именно общим негативным отношением к чиновникам объясняется тот факт, что, несмотря на сравнительно стабильное и относительно «благополучное» положение, только 23,8 % ульяновцев говорят о том, что госслужба остаётся привлекательной, однако 30,3 % респондентов так не считают. Обнадеживает то, что госслужба остаётся привлекательной для самых молодых (36,5 %) представителей группы молодых людей возраста до 30 лет. Однако как бы парадоксально это ни звучало, стоит отметить, что именно молодые люди до 30 лет и люди, не находящиеся на госслужбе, говорят о том, что заработная плата чиновников должна зависеть от качества их работы, а их работу необходимо подчинить общественному контролю.
О том, что работа чиновников должна быть «прозрачна» для населения, заявляет большинство респондентов (86 % ответов), при этом 14 % считают, что помощь населению должна сосредотачиваться не только в городе, но и в глубинке - там тоже люди.
На вопрос «Какие первоочередные проблемы необходимо решить чиновникам?» - 52 % опрошенных утверждают, что самая важная проблема - коррупция, 22 % - проблемы в медицинском обслуживании; 16 % респондентов считают, что необходимо решать проблемы в ЖКХ; 5 % - проблемы с дорогами и 5 % - проблемы в образовании и науке.
Несомненно, на формирование позитивного отношения современного общества к чиновникам и государственным служащим влияют средства массовой информации, исключением не стали и СМИ Ульяновской области. Как отметили ульяновцы, в СМИ Ульяновской области преобладает негативная информация о чиновниках (71 %), преобладание позитивной информации наблюдает 21 % респондентов, и 8 % опрошенных считают, что в СМИ нет никакой информации о чиновниках. К причинам преобладания негативной информации большинство отнесли «общую тенденцию по России» (82 %), некоторые отметили, что «скандалы отвлекают людей от других проблем» (17 %), и 1 % респондентов считают, что причина негатива в СМИ - это политический заказ.
Несмотря на то, что существует множество проблем, которые необходимо решить чиновникам, и многие крайне недовольны работой представителей власти, население твёрдо уверено, что можно улучшить отношение общества к чиновникам, так считают 79 % опрошенных, 20 % придерживаются противоположного мнения и 1 % респондентов ответили «не знаю».
Вот только прежде, чем менять отношение общества к государственным служащим, может, стоит изменить отношение самих госслужащих к их высокой миссии?
Не случайно замечено, что начинать нужно с самих госслужащих, и на это есть все основания!
Работа на службе у государств во все времена считалась престижной. Имелось мнение, что людей привлекает высокий общественный статус и работа на благо общества. Сегодня, как показывают результаты исследования, преобладают несколько иные подходы при оценке мотивов поступления на государственную службу. Не секрет, что для многих госслужба является местом, где приобретается определенный уровень профессионализма, необходимый для перехода на другую, более высокооплачиваемую работу. Именно поэтому этот вариант на первом месте среди мотивов поступления на госслужбу, так ответил 51 % респондентов. Следующее обстоятельство, привлекающее людей на эту работу, - возможность карьерного роста (30 %). Третьим по значимости преимуществом госслужбы является стабильность, её отметили 9 % опрошенных. Интересная работа, возможность приобрести полезные связи, дружный коллектив - каждый из этих вариантов около 3 % респондентов рассматривает как преимущество государственной службы. Список продолжают: изменение сферы деятельности, возможность самореализации (от 2 до 4 %). И на самом последнем месте остаётся служба на благо общества - 1 %.
Рис. 2. Распределение ответов на вопрос: «Что для Вас является мотивом для поступления на госслужбу?», в %
Таким образом, очевидным становится обстоятельство, что современная госслужба не обладает какими-то явными преимуществами с практической точки зрения. По полученным данным можно сделать вывод, что на госслужбу в основном идут люди, стремящиеся повысить уровень профессионализма и добиться карьерного роста, всё остальное уходит на задний план.
Чтобы лучше понять то, что сегодня представляет собой государственный служащий, был проведен анализ целей, которые перед собой ставят госслужащие. Большинство респондентов (57 %) ответили, что главная их цель - самореализация, на втором месте оказалось повышение знаний и навыков - 27 %. Профессиональный и карьерный рост занял третью ступень пьедестала у опрошенных - 16 %. Стоит отметить, что ни один госслужащий не ответил, что самая главная его цель - это служба государству!
Рассматривая материальную сторону привлекательности работы на госслужбе, мы убедились, что ожидания респондентов совсем не совпадают с реальностью. Большинство опрошенных желают иметь заработную плату от 30 до 50 тысяч рублей (48 %), на заработную плату от 15 до 30 тысяч рублей претендует 39 % респондентов, и только 13 % опрошенных считают, что за такой нелёгкий труд необходимо получать от 50 до 100 тысяч рублей.
Также государственным служащим предлагалось проранжировать характеристики их службы, исходя из их предпочтений, и вот какие результаты мы получили.
Рис. 3. Распределение ответов на вопрос: «Назовите характеристики Вашей работы, исходя из Ваших предпочтений?», в %
Возникает вопрос о том, что побуждает к увольнению с государственной гражданской службы. Результаты анализа полученных в ходе опроса ответов показывают, что наиболее важными факторами неудовлетворенности госслужащих являются низкая заработная плата, отсутствие карьерного роста, отсутствие профессионального роста, далекое расположение места работы от дома, плохая организация труда, плохие отношения с руководством, неудовлетворённость условиями труда и плохие отношения с коллегами.
Полученные данные позволяют сделать вывод о том, что современная государственная служба с точки зрения корпоративного менеджмента является неконкурентоспособной. Госслужащие не чувствуют себя социально защищенными, многие не видят реальных перспектив для продвижения наверх. Единственными существенными обстоятельствами, стимулирующими работу госслужащих, являются благоприятный микроклимат в коллективе и преданность непосредственному руководству. Однако в соответствии с принципами менеджмента эти обстоятельства явно недостаточны, чтобы добиться от сотрудников эффективного выполнения своих служебных обязанностей.
Несомненно, низкая удовлетворенность доходами накладывает свой отпечаток на социальное восприятие и самочувствие госслужащих.
Низкий уровень удовлетворенности и слабые мотивирующие факторы объясняют то обстоятельство, что многие госслужащие не испытывают сильной привязанности к своему месту работы.
В оном из вопросов исследования респондентам было предложено оценить вероятность их перехода на работу в частный сектор, в случае поступления им соответствующего предложения. 36 % ответов прозвучали: «да, скорее всего, перешел бы», 32 % - «нет, скорее всего, не перешел бы» и 32 % - «затрудняюсь ответить». Такое распределение ответов на данный вопрос показывает низкий уровень лояльности госслужащих по отношению к своей службе, что является, несомненно, тревожным признаком. Ситуация, когда больше 30 % госслужащих находятся в состоянии поиска лучшего места работы, говорит о низком социальном престиже и о неэффективности проводимой кадровой политики. Мы видим, что сегодня только 36 % госслужащих сообщает о преданности своей профессии.
Общий вывод по результатам проведенного исследования, цель которого состояла в выявлении отношения госслужащих к своей работе, весьма неутешителен. Можно отметить, что у работников госсектора, к сожалению, недостаточно стимулов для выполнения своей работы на более высоком уровне. Факторами, формирующими у современного госслужащего низкий уровень лояльности к своей работе, являются: невысокая зарплата, незначительный социальный пакет и весьма туманные перспективы карьерного роста в совокупности с абстрактным представлением о себе, как о служителе обществу. Как следствие такого отношения к работе, распространено мнение о госслужбе как о некотором перевалочном пункте на пути к более доходной работе в негосударственном секторе.
Таким образом, исследование показало необходимость повышение качества госслужбы через улучшение ее социального престижа. Для повышения позитивного отношения как общества к госслужащим, так и самих госслужащих к своей работе необходимы меры усовершенствования системы мотивации их труда, переход к формированию нового представления о госслужбе как о полноценном наемном труде, когда достойное материальное вознаграждение предлагается взамен профессионализму. Повышение уровня заработной платы - это не единственный подход к мотивации государственных гражданских служащих. Существует масса методов нематериального характера: организация досуга для госслужащих и членов их семей (посещение театров, кинотеатров, выставок, концертов), предоставление льгот на санаторно-курортное лечение, льгот на поездки в транспорте, предоставление абонементов на посещение спортивно-оздоровительных комплексов, проведение тренингов и деловых игр на сплочение и командообразование и т.п. Отдача и ориентация на качественный результат возможны только в том случае, если госслужащий будет уверен в том, что он служит государству, а государство в свою очередь даёт ему и членам его семьи своего рода гарантии достойной жизни. Только когда у самих государственных гражданских служащих изменится отношение к своему предназначению, вот только тогда можно будет изменить мнение общества и сформировать у него позитивное отношение к государственной гражданской службе.
Рецензенты :
Лапин А.Е., д.э.н., профессор, зав. кафедрой экономического анализа и государственного управления Ульяновского государственного университета, г. Ульяновск.
Романова И.Б.., д.э.н., профессор, зав. кафедрой бухгалтерского учета и аудита Ульяновского государственного университета, г. Ульяновск.
Библиографическая ссылка
Киселева О.В., Сурцева Ю.А. НАСЕЛЕНИЕ И ГОССЛУЖБА: ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ И ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТИ ГОССЛУЖБЫ ДЛЯ НАСЕЛЕНИЯ // Современные проблемы науки и образования. – 2014. – № 3.;URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=13177 (дата обращения: 15.08.2019). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
Конституция РФ в ч. 4 ст. 32 одной из важнейших форм участия граждан в управлении делами государства и общества определила государственную службу. При этом местное самоуправление, выведенное согласно ст. 12 Конституции РФ за пределы органов государственной власти, по действующему российскому законодательству обеспечивается институтом муниципальной службы. Оба эти вида публичной службы, реализуя властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало сходств и различий. Рассмотрим шесть главных особенностей.
Особенность 1.
Поступление на должность
Одним из существенных нововведений в комментируемые законы является подробное регламентирование процесса поступления на службу.
Извлечение
Статья 16. Поступление на муниципальную службу
1. На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 13 настоящего Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой.
Извлечение
из Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
Статья 21. Право поступления на гражданскую службу
1. На гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным настоящим Федеральным законом.
2. Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет.
Таким образом, в качестве условий поступления гражданина на службу часть 1 ст. 16 Закона о муниципальной службе и часть 1 ст. 21 Закона о гражданской службе определяют следующие:
1) достижение возраста 18 лет;
2) владение государственным языком Российской Федерации, то есть русским языком;
Положение о возрасте служащего является изъятием из общего правила части 1 ст. 63 ТК РФ, которая гласит, что заключение трудового договора допускается с лицами, достигшими возраста 16 лет.
Важно заметить, что с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении 18-летнего возраста, согласно п. 1 ч. 1 ст. 21 Гражданского кодекса РФ в полном объеме возникает гражданская дееспособность. Однако из разъяснений пункта 16 постановления Пленума ВС России и Пленума ВАС России от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что гражданин в связи с этим права поступления на муниципальную службу не приобретает.
Словарь
Гражданская дееспособность - способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их.
Повышение возраста по сравнению с общими требованиями, установленными Трудовым кодексом РФ, обусловлено спецификой профессиональной служебной деятельности служащего, его более высокой, по сравнению с другими работниками, ответственностью за выполнение возложенных функций, а также особыми требованиями, предъявляемыми законами.
К тому же федеральные законы закрепляют следующую норму: после достижения 65-летнего возраста гражданин не вправе замещать должности гражданской и муниципальной служб (ч. 2 ст. 13 Закона о муниципальной службе и ч. 2 ст. 21 Закона о гражданской службе). При этом частью 7 ст. 25 Закона о гражданской службе и частью 2 ст. 19 Закона о муниципальной службе сохранены нормы, позволяющие продлевать нахождение на службе после достижения предельного возраста путем заключения срочного договора или контракта.
Мнение Конституционного суда РФ о соблюдении возрастных критериев
Требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на гражданскую службу и увольнении с нее по достижении предельного возраста для нахождения на должности гражданской службы неоднократно оспаривалось в Конституционном Суде РФ как не соответствующее Конституции РФ.
Впервые позиция Конституционного Суда РФ была сформулирована в определении от 01.07.1998 № 84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности подпункта 1 пункта 2 и пункта 3 статьи 25 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» (данный закон утратил силу). В данном определении Конституционный Суд РФ указал, что специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере и особые правила. К их числу относится требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на государственную службу и об увольнении с нее при достижении предельного возраста для нахождения на государственной должности государственной службы. Установление таких правил (специальных требований), обусловленных задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью поддержания ее высокого уровня (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), специфическим характером деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушение права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и занятий, закрепленных частью 4 ст. 32 и частью 1 ст. 37 Конституции РФ, либо как не согласующееся с предписаниями части 3 ст. 55 ограничение этих прав.
Условие о владении служащим государственным языком России основано на норме части 1 ст. 68 Конституции РФ о том, что государственным языком России на всей ее территории является русский язык. Данное условие согласуется с положением пункта 1 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации», устанавливающее, что государственный язык России подлежит обязательному использованию в деятельности органов местного самоуправления, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства, и положением пункта 1 ст. 11 Закона РФ от 25.10.1991 № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» (в ред. от 11.12.2002), которое гласит, что работа в органах местного самоуправления осуществляется на государственном языке России.
Кроме того, статья 12 Закона о гражданской службе и статья 9 Закона о муниципальной службе устанавливают еще одно условие поступления на службу: для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (гражданской службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Особенность 2.
Конкурсный порядок замещения должностей
Исходя из положений рассматриваемых законов, конкурс на замещение вакантной должности гражданской (муниципальной) службы проводится в целях оценки профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской (муниципальной) службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к данной должности.
Так, часть 1 ст. 22 Закона о гражданской службе содержит императивную норму, согласно которой поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. В свою очередь, часть 1 ст. 17 Закона о муниципальной службе содержит диспозитивную норму.
Извлечение
из Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
Статья 17. Конкурс на замещение должности муниципальной службы
1. При замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.
Следует обратить внимание, что применение конкурсных процедур при отборе кадров способствует комплектованию государственных органов Российской Федерации и органов местного самоуправления в Российской Федерации наиболее способными и квалифицированными специалистами.
Особенность 3.
Установление ограничений и запретов, связанных с прохождением службы
Различают две правовые категории, связанные с правовым статусом муниципального (гражданского) служащего: ограничения и запреты. Соблюдение ограничений, связанных с гражданской службой, обязательно как для граждан, желающих поступить на гражданскую службу, так и для сторон служебного контракта.
Так, в соответствии со ст. 16 Закона о гражданской службе гражданина нельзя принять на гражданскую службу, а гражданского служащего, уже занимающего государственную должность, необходимо освободить от этой должности и уволить с гражданской службы в связи с несоблюдением ограничений, установленных законодательством.
Законодательство о государственной и муниципальной службе предусматривает ряд дополнительных ситуаций, которые несовместимы с замещением соответствующих должностей. Эти обстоятельства называются запретами, связанными с какой-либо одной из видов службы. Назначение запретов заключается в повышении эффективности деятельности всей системы гражданской и муниципальной служб и лиц, на них занятых. В случае возникновения таких ситуаций или совершения служащим действий, перечисленных в ст. 16 и 17 Закона о гражданской службе и ст. 13 и 14 Закона о муниципальной службе, к нему можно применить меры ответственности, вплоть до прекращения служебного контракта (расторжения трудового договора с муниципальным служащим) и увольнения с гражданской (муниципальной) службы.
Е. В. Кузичева, юрист, главный специалист правового управления администрации Энгельсского муниципального района
Государственно-служебные отношения - отношения складывающиеся в процессе выполнения в пределах полномочий и прерогатив государственной власти и управления закрепленных совокупностью правовых, социальных и организационных норм, стандартов, традиций по реализации конституции и законов государства, его политических, экономических и социальных условий и задач.
Это публично-правовые отношения между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу.
Государственно-служебные отношения можно классифицировать в зависимости от органов государственной власти, где отношении развиваются на следующие группы:
отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти;
отношения, возникающие между исполнительными, органами системы местного самоуправления, а также между ними и названными выше субъектами;
отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов законодательной (представитель ной) власти и судебной власти, а также органов прокуратуры (так называемые внутриорганизационные отношения);
отношения организационно-управленческого характера, возникающие в области внутренней жизни общественных объединений.
Общим признаком, объединяющим названные группы отношений в единое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере государственной службы.
Все государственно-служебные отношения можно подбелить на материальные и процессуальные правоотношения.
Материальные нормы служебного права устанавливают положения, которые характеризуют принципиальнее черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного (муниципального) служащего; права, обязанности, правоограничения государственных служащих, гарантии и компенсации (правовой статус служащих; условия службы; контроль и надзор в системе государственной службы.
Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных нормах. Например, процедура перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации и т.д. Государственно-служебные отношения могут иметь и отраслевую характеристику. Это замечание относится к статусам должностных лиц налоговых органов; таможенных органов; правоохранительных и других органов.
Особо важное значение, для теоретико-правового осмысления характера служебного права имеет анализ государственно-служебного правоотношения. В этой проблеме следует выделить такие вопросы:
1) порядок возникновения государственно-служебного правоотношения и правовые последствия;
2) изменение служебного правоотношения;
3) права и обязанности государственных (муниципальных) служащих;
4) правовые последствия нарушения служащими своих обязанностей, запретов и ограничений; наложение дисциплинарных взысканий;
5) нарушения работодателями (органами государства, органами местного самоуправления, начальниками, должностными лицами и т.д.) своих обязанностей и несоблюдение прав государственных (муниципальных) служащих;
6) правовая защита в государственно-служебном правоотношении (рассмотрение споров, возникающих на государственной (муниципальной) службе).
Государственно-служебное правоотношение характеризуется тем, что:
1) оно является государственно-правовым, т.е. в большей мере регулируется нормами публичного права (государственного, административного), во многом свободно от частноправового регулирования. Служебные отношения в правовом государстве являются правовыми отношениями, установленными законом. Государственные (муниципальные) служащие не являются обычными работниками, которых принимают в частном порядке на службу, - они имеют особый государственно-правовой статус;
2) государственно-служебное правоотношение - это особое (статусное) правовое отношение, устанавливающее статус государственных (муниципальных) служащих (должностных лиц). Работодатель и государственный (муниципальный) служащий находятся в отношении подчиненности (вышестоящий и нижестоящий субъекты). Поэтому, на наш взгляд, государственное правоотношение должно образовываться только в одностороннем порядке при обязательном согласии нижестоящего субъекта (служащего) путем издания административного акта, а не заключения трудового договора, как, например, этот имеет место для представителей технического персонала, также находящихся на государственной (муниципальной) службе;
3) государственно-служебное правоотношение - это отношение подчиненности и верности государственного (муниципального) служащего. Это правило принципиально обусловливает права и обязанности государственных (муниципальных) служащих. С одной стороны, особым и непременным требованием для них является подчинение, а с другой - соблюдение принципа верности государственного (муниципального) служащего государству. Государственные (муниципальные) служащие должны исполнять служебные указания и распоряжения начальников, подчиняться их дисциплинарной власти. Этим обязанностям соответствует обязанность заботы о них и защиты их прав со стороны государства и его органов (работодателя, вышестоящего в порядке подчиненности должностного лица). При этом государственные служащие находятся под защитой Конституции РФ, т.е. им гарантируется защита от необоснованных притязаний и действий вышестоящих государственных служащих;
4) служебное правоотношение - это властное государственно-правовое отношение. "Властность" означает в данном случае приоритет государственного суверенитета и независимости властных действий государственных (муниципальных) служащих, возможность осуществления организационно-распорядительных и административных мер, административно-юрисдикционных действий и мер как внутри государственной (муниципальной) организации, так и по отношению к внешним субъектам права;
5) его активными участниками выступают работодатели государственного (муниципального) служащего - государство, субъект Федерации, органы местного самоуправления, другие публичные организации.
6) государственно-служебное правоотношение связано с управлением государственной (публичной) должностью, т.е. государственный (муниципальный) служащий осуществляет функции государства и решает круг государственных задач. Для этого ему предоставляются особые государственно-правовые и властные полномочия. Государственные служащие могут иметь следующие особые властные полномочия: осуществление распорядительной, организационной, административной власти и применение мер административного принуждения, осуществление задач по защите государственных интересов, рассмотрение жалоб граждан, предприятий и организаций и пр.
Государственные служащие имеют равные с другими гражданами права; ограничения прав могут специально устанавливаться законодателем в случаях, обусловленных осуществляемыми государственными (муниципальными) служащими функциями и решаемыми ими задачами. Ограничения основных прав государственных (муниципальных) служащих, связанные с государственно-правовым служебным отношением, входят в систему принципов профессиональной государственной (муниципальной) службы.
Госслужащие вступают в многообразные отношения с обществом и другими людьми. По своей сути любые отношения выступают как зависимость и взаимозависимость объектов вне их непосредственного взаимодействия.
Нравственные отношения – это особый вид отношений людей, которые возникают в процессе их жизни и связаны с нравственной оценкой поступков и результатов их деятельности. По своему содержанию нравственные отношения различаются в зависимости от того, по отношению к кому человек имеет определенные нравственные обязанности, и какой характер они носят. В самом общем плане различают три основных уровня общественных отношений, на которых вырабатываются и специфические нормы, и правила поведения:
1) это отношения людей как граждан данного государства, регулируемые, прежде всего правом – нормами поведения, которые имеют силу закона.
2) отношения в функционально-ролевой сфере деятельности. Здесь поведение, помимо правовых норм, регулируется также особыми правилами, которые исходят из специфики данного вида труда, профессии. Например, у госслужащих это особые требования, выраженные в законе о госслужащих в РФ, инструкциях, наставлениях и т. д.
3) имеется уровень межличностного общения, который распространяется на все сферы жизни. На этом уровне отношения регулируются нормами морали, которые действуют независимо от служебного положения людей, их профессии, знаний и т. д.
В чем же специфика нравственных отношений людей, объединенных в управленческие коллективы? Прежде всего, эта специфика состоит в самом назначении данных коллективов обеспечивать выполнение решений Президента РФ и государственную и экономическую защиту своего Отечества. Такая задача не стоит непосредственно перед трудовыми коллективами, призванными решать созидательные задачи. Никто эти задачи не стремится выполнить даже ценой жизни. Конечно, тут могут быть исключения, чрезвычайные обстоятельства, непредвиденные условия. Но сами эти исключения будут лишь подтверждать общее правило: трудовой коллектив призван создавать, а не управлять. Что касается управленческого коллектива, то он по своему предназначению призван при необходимости действовать в чрезвычайных условиях, в условиях, сопряженных с выполнением срочных и неординарных задач, когда основными продуктами деятельности являются социальная и экономическая защита людей.
Нравственные отношения госслужащих к обществу находят свое конкретное выражение в стремлении при любых обстоятельствах выполнить свои обязанности, свой долг. Высокая общественная значимость труда госслужащего, признание его всеми людьми высокоморальным, необходимым и жизненно важным для общества находит свое выражение в том, что госслужащие обеспечиваются всем необходимым для выполнения своих обязанностей за счет труда остальной части народа, пользуются его уважением и вниманием. И если мы все же встречаемся с негативным отношением к управленческим структурам определенных кругов, организаций, то это является следствием нравственного неблагополучия в нашем обществе. Такое положение обусловлено кризисом нравственности, существенной стороной которого является пересмотр старой системы ценностей, отказ от нее в пользу новой. На место безграничной веры в авторитеты, догматизированной морали приходит новая мораль, связанная с оправданием стремления людей к увеличению суммы удовольствий и наслаждений, личного комфорта и материальных благ, с развитием индивидуализма. Процесс этот, по-видимому, необходимый для общества в целом, оказался разрушительным для государства и его составляющих и отрицательно сказался на нравственном здоровье коллективов госслужащих. Впрочем, положение меняется к лучшему. Создаются и совершенствуются структуры государственной и муниципальной власти. Рассматриваются и другие документы, определяющие положение в обществе и жизнедеятельность государственных структур.
Нравственные отношения госслужащих проявляются в различных формах. Важнейшими из них являются долг, ответственность, честь, достоинство, совесть.
Вступая в отношения, друг с другом, госслужащие подчиняются дисциплине, требованиям законов, установившимся традициям, нравам, привычкам. Во всех этих формах нравственных отношений всегда существует две стороны – субъект и объект. Но эти стороны то и дело меняются местами. Например, человек, поскольку он имеет определенные обязанности перед обществом и другими людьми, выступает как субъект, а общество и другие люди – как объект его моральной деятельности. Но этот же человек является объектом моральных обязанностей для других людей, для общества, поскольку оно тоже должно защищать его интересы. С одной стороны, общество формулирует обязанности отдельной личности и оценивает ее поступки. Но, с другой стороны, моральные требования становятся личным долгом и ответственностью каждого человека и активно проводятся в жизнь. Кроме того, личность морально оценивает общество, его социальный порядок, механизм управления, навязываемые им законы поведения и т.д., низводя его тем самым до уровня объекта.
Чем выше сознательность человека, тем более он способен самостоятельно контролировать и направлять свои действия, тем в большей мере он является самодеятельным субъектом.
Нравственные отношения характеризуются системой ценностей, сложившейся или зарождающейся в обществе. Моральные ценности выступают как ориентиры поведения человека. В качестве моральных ценностей выступают установления и принципы, нормы и правила поведения, образ жизни и идеалы. Опираясь на сложившуюся в обществе систему ценностей, сознание человека получает возможность давать последовательную, относительно устойчивую нравственную оценку поступкам, поведению людей.
Нравственные ценности пронизывают собой всю духовную культуру общества, преломляясь в философских концепциях, в произведениях искусств, в воспитании, в образе жизни и поведении людей.
В идеале моральный авторитет, достоинство, престиж личности должны определяться ее делами и мотивами, поступками и эмоционально-волевыми качествами. Реальные усилия личности, ее отношение к труду, творческая активность – вот что раскрывает ее действительные достоинства, степень ее моральности. В свою очередь, моральность поведения охраняется санкциями, которые могут быть различными: от общего презрения, остракизма до восторженного поклонения, окружения того или иного поступка ореолом славы, героизма. В целом нравственная жизнь характеризуется системой санкций. В отношении военнослужащих эта система предполагает разнообразные меры поощрений и взысканий, определяемые законами. Поскольку люди действуют нередко в привычных повторяющихся условиях, постольку к их действиям общественное мнение прикладывает общезначимую оценку, рекомендует тот или иной образец решения. Такими образцами могут служить жизнедеятельность и поведение выдающихся личностей, героев художественных произведений и т. д. Их образцы могут быть эталонами, критериями моральности отношений. Они содержат в себе идеальное нравственное начало – идеал.
Свое нормативное выражение нравственные отношения получают в этикете. В своей сути этикет управленца представляет собой определенную совокупность нравственных по своему содержанию и эстетически впечатляющих по форме правил поведения госслужащих. Рассматривая поведение человека как единство нравственного и эстетического, этикет главным образом объясняет не «почему», а как нужно поступать в той или иной ситуации, он всегда выступает как внешняя сторона нравственных отношений.
В этикете проявляются общечеловеческие черты нравственных отношений. Он предполагает восприятие каждого человека как личности независимо от его служебного положения, достоинства и знания. Вместе с тем, в правилах этикета выражены и элементы дифференцированного отношения к людям. Дело в том, что они фактически неравны, находятся на различных ступенях социальной лестницы, могут отличаться друг от друга по физическому и умственному развитию, образованию, культуре. Существенное значение имеют, и различия по возрасту, полу и т. п.
Все многообразие нравственных отношений, регулируемых этикетом, базируется на следующих важнейших принципах:
Гармоничность поведения. Этот принцип определяет воспитанность человека в полном объеме, в единстве его внутренних и внешних качеств, содержания и формы. Гармоничность предполагает единство этического и эстетического в поведении человека.
Систематичность в выполнении предписаний и правил этикета. Систематичность означает соблюдение норм этикета не от случая к случаю, а постоянно. Необходимо соблюдать правила приличия ко всем без исключения лицам и тогда, когда человек остается наедине с собой.
Творческий подход и целесообразность. Это важный принцип этикета предполагает у человека способность гибко мыслить и быстро ориентироваться в изменяющейся социальной среде. Ведь то, что уместно и целесообразно в одних условиях, может вовсе не подходить к другим. Догматическое следование этикету может поставить человека в крайне неловкое положение.
Искренность и естественность в поведении. В данном принципе выражены наиболее специфические качества подлинно красивого поведения. Их наличие говорит о высокой культуре поведения, о нравственном совершенствовании человека.
Естественность в поведении – это итог воспитания и самовоспитания. Необходимо добиваться автоматического выполнения правил, превращать их в привычку поведения. В привычке действия автоматизируются и совершаются на основе потребности поступать так, и не иначе. Такой «автоматизм» поступков придает выполнению требований этикета точность, беспрекословность, свободу и раскованность в действиях;
Скромность и тактичность. Скромность является прямым следствием таких качеств как совесть, стыд, самокритичность, простота, умение быть самим собой. Одним из выражений скромности является тактичность. Такт - это мера, способность чувствовать границу в своем поведении. Отсутствие такой способности говорит о невоспитанности;
Чувство меры – это моральная интуиция воспитанного человека, как бы подсказывающая ему наиболее верный подход, наиболее тонкую, осторожную, деликатную линию поведения по отношению к окружающим. Правила, которыми руководствуется тактичный, деликатный человек нередко начинаются с частицы «не»: не допускай, не говори, не обращая внимания, не затрагивай и пр.
Все указанные принципы этикета регулируют поведение госслужащих в основной сфере их жизнедеятельности – на государственной гражданской службе.
Нравственные требования, предъявляемые к государственным служащим можно разделить на 4 группы:
Эта группа требований связана с наличием у чиновников властныхраспорядительных полномочий. Требования к служащим, находящимся на уровне, где принимаются решения, переходят в этику управления (решительность, профессионализм, способность к лидерству и т.д.);
Исполнительская дисциплина. В основе этого требования лежит тот факт,что от государственного служащего порой зависит и жизнь человека, так как в профессиональную функцию чиновников входит оформление документов на человека с момента его рождения. Дисциплинированность, внимательность, исполнительность, пунктуальность, педантичность и законопослушность – эти качества характеризуют исполнительскую дисциплину.
Такие качества, которые определяются тем, что сегодня в структуре профессиональной деятельности чиновников возрастает объём общения. Здесь важно то, что общение не только возрастает количественно, но и становится более разнообразным, разнохарактерным. В это общение включаются новые слои населения, которые различаются интересами, социальным статусом, уровнем доходов и т. д. Чиновнику должны быть присущи такие качества как коммуникативность, открытость, уважение к чужой точке зрения, умение слушать и слышать, сдержанность, тактичность, воспитанность, владение словом, умение себя подать.
Качества, объясняемые «Эффектом аквариума». Это особое положениегосударственного служащего в обществе: к нему приковано обострённое внимание людей (даже к личной его жизни). Из этого следует, что государственная служба – это не только профессия, но и образ жизни. Сдержанность, аскетизм, ощущение ответственности за отступление от стандартов, личное поведение – это те качества чиновника, которые отвечают за то, какое мнение сложится у населения о государстве.
При практическом применении понятия и принципы профессиональной этики государственной службы обретают форму этических требований. Из них основные, которые должны предъявляться к государственному служащему как при поступлении на государственную службу, так и при исполнении государственно-служебных полномочий:
Приверженность высшим нравственным принципам, верность государству;
Государственный служащий должен ставить государственные интересы выше индивидуальных, частных интересов, целей и задач политических партий, других общественных объединений;
Соблюдение принципов государственной службы;
Постоянная готовность выступить на защиту Конституции, федеральных законов и законов субъектов федерации, никогда не нарушать положений принятой присяги на верность государству и не отказываться от законных требований по государственной должности;
Честная служба государству;
Стремление найти и использовать наиболее эффективные и экономичные способы выполнения государственных задач и функций;
Отсутствие в деятельности государственного служащего элементов дискриминации одних субъектов, с одной стороны, предоставления особых благ и привилегий другим субъектам, за особое вознаграждение или без него, с другой;
Никогда не принимать для себя и членов своей семьи никаких благ и преимуществ, используя при этом свои служебные полномочия;
Не делать никаких личных обещаний, связанных с обязанностями государственной службы;
Никогда не использовать никакую информацию, полученную конфиденциально во время исполнения своих должностных обязанностей, как средство получения личной выгоды;
Не заниматься предпринимательской деятельностью;
Разоблачать коррупцию и постоянно бороться с ней в государственных органах;
Соблюдать деловой режим и корректность общения с гражданами и коллегами;
Стремиться создавать деловой имидж государственного служащего;
Не высказывать публично своего личного мнения о действующих политических деятелях;
Избегать злоупотребления служебным положением, корыстной или иной личной заинтересованности;
В общении с гражданами, как при исполнении своих полномочий, так и во внеслужебных отношениях соблюдать общепринятые правила поведения; вести себя с достоинством; демонстрировать вежливое корректное обращение, беспристрастность, принципиальность, стремление глубоко разобраться в существе вопроса, умение выслушать и понять другую позицию; равное отношение ко всем гражданам и юридическим лицам; взвешенность высказываемых суждений и принимаемых управленческих решений.
Проступком, позорящим честь и достоинство государственного служащего, может признаваться такое действие или бездействие, которое, хотя и не является преступным, но по своему характеру несовместимо с высоким званием государственного служащего и делает невозможным дальнейшее выполнение им своих служебных полномочий: грубое нарушение общепринятых норм и правил поведения, умаляющее авторитет государственной службы; умышленные нарушения закона;
Недобросовестность, повлёкшая существенные негативные последствия; систематические действия или бездействие, свидетельствующие о преднамеренном нарушении государственным служащим данной им присяги.
Одним из самых серьёзных факторов, определяющих критическое отношение населения к руководству и аппарату управления всех ветвей и уровней власти, является отсутствие в работе властных структур подлинного внимания к человеку, уважения его личного достоинства, чуткости, тактичности, профессиональной этики.
Проявлением приверженности государственного служащего профессиональным этическим требованиям на всех уровнях его деятельности является способность уважительно относиться к достоинству человека, независимо от его социального положения. Признать в человеке равные с собой права на достойное существование, понимать и чувствовать, что все люди равны, что человек – главная ценность социальной жизни, – первое условие всякой деятельности.
Административная иерархия соподчинения по вертикали не исключает возможности в каждом человеке, на какой бы ступеньке иерархической лестницы он ни стоял, видеть, прежде всего, человека.
Одно из противоречий, образующихся вследствие нахождения государственных служащих между управленческой элитой и народом, заключается в специфике духовного мира государственного служащего – постоянном преодолении желания сохранить некоторую степень самостоятельности относительно ведомства и общегосударственной линии. Способность сделать правильный моральный выбор является показателем целостности его духовной культуры, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления деятельности, чувстве ответственности перед своей совестью и перед общественным мнением за последствия и результаты своей деятельности.
Таким образом, духовная культура государственного служащего проявляется через отношение к людям, которым он служит. Здесь можно выявить различные уровни служения, начиная от такого социального образования, как государство (фактически абстрактный уровень). Абстрактно служить государству никто не может, поскольку оно выражает интересы своих граждан и за его политическими партиями и государственными учреждениями стоят реальные люди с их нуждами, интересами и потребностями. Значит, и на этом уровне государственный служащий за всё, что он делает, ответственен перед людьми.
