Меры прокурорского реагирования на нарушения. Акты прокурорского реагирования Меры прокурорского надзора при обнаружении нарушения законов

По результатам проверки при выявлении нарушений законов о противодействии легализации преступных доходов прокурор применяет соответствующие меры реагирования: приносит протест, требование об изменении нормативного правового акта, вносит представление, направляет предостережение, выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении или направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства, обращается с исковым заявлением в суд, арбитражный суд. При осуществлении надзора важно не допустить ошибок, связанных с неверным применением мер прокурорского реагирования: а) в ряде случаев по результатам проверок меры прокурорского реагирования не применяются или не соответствуют выявленным нарушениям; б) акты прокурорского реагирования составляются формально, в них бегло излагаются выявленные нарушения, не раскрываются должным образом обстоятельства, им способствующие. Допускаются нарушения установленного законом порядка применения мер прокурорского реагирования. Например, прокуроры возбуждают дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.27 КоАП РФ, по истечении срока давности привлечения к административной ответственности. В постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении указываются данные, не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, в мотивировочной части допускается ссылка на несоответствующие нормы закона. Так, прокурор района в своем постановлении в отношении ООО «Н.» указал, что в организации не назначено специальное должностное лицо, ответственное за соблюдение правил внутреннего контроля, при этом в материалах содержалась копия приказа директора ООО «Н.» о назначении такого лица, который издан до вынесения прокурором постановления. В другом случае в постановлении прокурора указано, что «в действиях юридического лица усматривается состав преступления, предусмотренный ст. 15.27 КоАП РФ». В нарушение положений ст. 28.2, 28.4 КоАП РФ должностному лицу или представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.27 КоАП РФ, не вручается копия постановления прокурора о возбуждении дела. Недостаточно внимания прокуроры уделяют качеству подготавливаемых материалов дела, к которым приобщаются документы, не имеющие отношения к совершенному правонарушению или не заверенные копии. В ряде случаев объяснения у должностных лиц берутся до возбуждения дела об административном правонарушении, что нивелирует их доказательственную ценность. В результате территориальные управления Росфинмо- ниторинга возвращают прокурорам административные материалы в связи с наличием существенных нарушений, которые не могли быть устранены в ходе подготовки к рассмотрению дела; в) для обеспечения законности не используется весь комплекс предусмотренных законами мер прокурорского реагирования, прокуроры ограничиваются вынесением одного акта без рассмотрения возможности применения в необходимых случаях совокупности мер; г) в ряде случаев применение мер реагирования не достигает положительного эффекта, их результативность не оценивается, прокуроры не реагируют на факты затягивания исполнения, игнорирования их требований, не принимаются меры к восстановлению нарушенных прав; д) при выявлении правонарушения, содержащего признак уголовноправового характера, в результате которого добыты денежные средства или иное имущество (основное преступление), прокуроры нередко не отслеживают возможные финансовые операции или другие сделки с имуществом, совершенные с целью легализации преступных доходов, которыми создается видимость законного владения, пользования и распоряжения ими. И такие ненадлежащим образом проверенные материалы подчас направляются в следственный орган, где легализация также не всегда выявляется. Для недопущения подобных ошибок выбор меры реагирования следует проводить исходя из правовой оценки собранных в процессе проверки материалов, которая позволяет определить наиболее эффективное в данной ситуации средство прокурорского надзора, способствующее устранению и предупреждению нарушений законов. Акты прокурорского реагирования должны выноситься своевременно и оперативно, в них излагается правовая сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставится вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. В необходимых случаях прокуроры принимают участие в рассмотрении вынесенных актов реагирования. Следует отметить, что результатом прокурорской деятельности должно быть не только выявление и устранение нарушений закона, но и их предупреждение, для чего акты прокурорского реагирования должны иметь профилактическую направленность. Надо стремиться к соединению надзорных действий с мерами по укреплению правопорядка в сфере экономики, предпринимаемыми со стороны органов государственной власти, использовать в профилактических целях материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел. При внесении актов реагирования прокурору необходимо оценить возможные негативные последствия исполнения предъявляемых им требований, учитывая, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений в сфере противодействия легализации преступных доходов, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством. При осуществлении надзора важно правильно определить адресат акта прокурорского реагирования. Таковым должно быть лицо соответствующего уровня, обладающее полномочиями для устранения выявленных нарушений закона. Необходимо учитывать, что надзор за исполнением законов органами государственной власти федерального уровня осуществляется Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Следует исключить случаи внесения прокурорами субъектов Российской Федерации актов реагирования непосредственно руководителям таких органов, как, например, Росфинмониторинг. При возникновении необходимости обращения к органам государственной власти федерального уровня проект акта прокурорского реагирования и копии документов, подтверждающих его обоснованность, представляются прокуратурами субъектов в соответствующее подразделение Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В наибольшей степени права предпринимателей и граждан страдают при принятии нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам о противодействии легализации преступных доходов. Прокурору необходимо безотлагательно реагировать на все факты принятия таких нормативных правовых актов путем принесения протестов. Основанием для протеста служит несоответствие правового акта закону или иному нормативному правовому акту (например, смягчение или исключение требований к исполнению обязательных процедур внутреннего контроля); нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (например, необоснованное расширение полномочий органов государственного контроля по проведению проверок и привлечению нарушителей к ответственности), незаконное возложение каких-либо обязанностей по реализации внутреннего контроля; создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд. В протесте должно содержаться изложение положений правового акта, не соответствующих либо противоречащих законам о противодействии легализации преступных доходов, какому именно закону они противоречат; требование о приведении акта в соответствие с федеральным законом или его отмене с указанием, каким образом нарушение должно быть устранено. После принесения протеста необходимо контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и законами о противодействии легализации преступных доходов, добиваться реального исполнения заявленных требований. В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом о противодействии легализации преступных доходов прокурору следует обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При обращении в суд с таким заявлением необходимо руководствоваться положениями ст. 52, 191 - 196 АПК РФ, регулирующими производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. При установлении фактов, свидетельствующих о коррупционных проявлениях со стороны должностных лиц государственных органов, исполняющих обязанности по контролю за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом, а также при выявлении нормативных актов указанных органов, содержащих признаки коррупциогенно- сти, материалы направляются в подразделения органов прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением законов о противодействии коррупции, для принятия решений в соответствии с их компетенцией. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта либо обращается в суд. Требование должно содержать в себе описание положений нормативного правового акта, в которых содержатся коррупциогенные факторы, основания полагать, что они прямо или косвенно допускают или провоцируют коррупционные проявления; предложение способа устранения выявленных коррупциогенных факторов. При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве о противодействии легализации преступных доходов прокурор уполномочен внести в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. В случае выявления несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства материалы представляются Г енеральному прокурору Российской Федерации. Наиболее часто применяемой мерой прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов о противодействии легализации преступных доходов прокурорами является представление. Оно вносится прокурором или его заместителем по результатам проверки в орган или должностному лицу, уполномоченному устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. При внесении данного акта прокурорского реагирования необходимо учитывать степень распространенности правонарушений в поднадзорных государственных органах и организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом. В ряде организаций нарушение законов о противодействии легализации преступных доходов становится сложившейся практикой, в других проявляется в отдельных недочетах или упущениях со стороны руководства и сотрудников. Выявив отдельные правонарушения, прокурор дает их описание с указанием источников информации и требует их устранения и недопущения в дальнейшем. Наряду с этим может быть поставлен вопрос о дисциплинарной ответственности должностных лиц. При распространенности правонарушений прокурору в представлении необходимо в дополнение к описанию нарушений закона указать обстоятельства, способствующие правонарушениям, и представить обоснованные предложения по их устранению, например об обучении сотрудников, модификации правил внутреннего контроля. В своих рекомендациях прокурор не должен вторгаться в управленческую деятельность органов государственного контроля или хозяйственную деятельность организаций. Предложения об устранении обстоятельств, способствовавших нарушениям закона, должны быть законными и основываться на заключениях специалистов, материалах проверок и ревизий. Нарушениям закона может способствовать длительное непринятие предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов о противодействии легализации преступных доходов, что также является основанием для внесения представления. Причиной непринятия могут быть нарушения, допускаемые работниками аппаратов государственных органов при подготовке проектов нормативных актов, например волокита. Выявив такие нарушения, прокурор в представлении должен поставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц. В случаях когда органом государственной власти (должностным лицом) в установленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им нормативного правового акта, признанного судом противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным законам либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прокурор вносит представление руководителю органа по факту неисполнения вступившего в законную силу судебного постановления. В целях предупреждения противоправных действий применяется предостережение о недопустимости нарушения закона, которое является средством индивидуального профилактического воздействия на должностных лиц, склонных к нарушению законов о противодействии легализации преступных доходов. Предостережение должно содержать конкретные основания полагать, что допускаемые нарушения или сложившаяся практика будут способствовать в дальнейшем нарушениям закона; меры по устранению допущенных нарушений. Следует учитывать, что предостережение применяется тогда, когда закон еще не нарушен, однако имеющиеся у прокурора сведения дают основание считать (например, подготовка проекта нормативного акта), что правонарушение может быть совершено, если своевременно не принять предупредительные меры. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, поэтому применению предостережений может предшествовать проверка таких сведений с истребованием от должностных лиц письменных объяснений. Прокурор должен принимать решение о применении предостережения только с учетом правовой оценки результатов проведенных проверок, по заявлениям и обращениям граждан, информации контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях. Предостережение должностному лицу может быть направлено адресату или объявлено под расписку в прокуратуре. В целях повышения профилактического воздействия прокурор может объявить предостережение и по месту работы должностного лица. Предостережение в сочетании с другими правовыми средствами может повысить результативность реагирования. В случае неисполнения предъявленных в актах прокурорского реагирования требований прокурор в соответствии со ст. 198 АПК РФ вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, связанных с исполнением законов о противодействии легализации преступных доходов. Данная мера прокурорского реагирования применяется, если оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда прокурору стало известно о нарушении прав и законных интересов граждан и юридических лиц. При подготовке заявления необходимо иметь в виду, что упомянутые в ст. 198 АПК РФ иные органы не являются органами государственной власти, но наделены властными полномочиями в области государственного управления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, Банк России). Следует учитывать, что ст. 198 АПК РФ не предусматривает оспаривание решений и действий (бездействия) органов управления организациями и их объединениями, а также их руководителей. В то же время подобные дела могут быть рассмотрены по правилам искового производства в гражданском процессе. В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, если организациями не исполняются требования законов о противодействии легализации преступных доходов. Например, прокурор г. Прокопьевска Кемеровской области направил в суд шесть заявлений о возложении на организации обязанности по разработке правил внутреннего контроля, четыре из которых удовлетворены и исполнены, по двум производство прекращено в связи с добровольным удовлетворением требований прокурора. При наличии данных, достоверно свидетельствующих о том, что сделки, совершенные юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований, связаны с легализацией преступных доходов, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки. Достоверные данные о легализации преступных доходов могут быть получены из приговора суда, в том числе иностранного, постановления о прекращении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям. Выявив нарушения законодательства о противодействии легализации преступных доходов, прокурор возбуждает дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.27 КоАП РФ (неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма). В большинстве случаев поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение прокурором достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Материалы с признаками административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.27 КоАП РФ, могут поступить также от органов государственного контроля. Прокурор должен вынести постановление о возбуждении дела немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, постановление выносится в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. Постановление не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.27 КоАП РФ. При решении вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении необходимо учитывать, что предусмотренное ч. 1 ст. 15.27 КоАП РФ нарушение сроков подачи заявления о постановке на учет в уполномоченном органе и (или) сроков направления правил внутреннего контроля на согласование в уполномоченный (надзорный) орган не является длящимся правонарушением. Срок давности привлечения к административной ответственности в этих случаях необходимо исчислять с момента наступления срока исполнения соответствующей обязанности. Между тем срок назначения специального должностного лица, ответственного за соблюдение правил внутреннего контроля, законодательно не регламентирован, что делает неназначение такого лица длящимся правонарушением. Постановление прокурора об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.27 КоАП РФ, направляется в Росфинмониторинг или его территориальные управления в течение трех суток с момента вынесения. Недостатки постановления и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) из Росфинмониторинга. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями возвращаются в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков. Выявив нарушения закона при привлечении Росфинмониторингом юридических и должностных лиц к административной ответственности, прокурор приносит протест на постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения по жалобам на это постановление. По итогам проверки прокурор наряду с применением рассмотренных мер реагирования направляет информацию о выявленных нарушениях закона органам государственного контроля для привлечения нарушителей к ответственности или решения вопроса о ликвидации организации в судебном порядке. По итогам применения мер реагирования прокурор в обязательном порядке проверяет фактическое устранение нарушений законов. Необходимо обеспечить поступление сообщений о результатах рассмотрения актов прокурорского реагирования, оценить степень изменений, внесенных в нормативные правовые акты, улучшение правоприменения, чтобы подобные усовершенствования не были показными, формальными. В случае невыполнения законных и обоснованных требований прокурора должен быть поставлен вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 КоАП РФ (невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении). В процессе осуществления надзора за исполнением законов в экономике могут быть выявлены правонарушения с признаками преступления, связанные с получением значительного дохода. Однако за время проверки заподозренные лица путем совершения различных сделок и финансовых операций нередко успевают укрыть имущество, приобретенное в результате противоправного деяния. Потерпевшие органы государственной власти и юридические лица не всегда оперативно принимают меры к защите имущества от посягательств и возмещению ущерба. Поэтому в таких случаях прокурору с участием специалистов необходимо выяснить размер имущества или денежных средств, приобретенных в результате совершения деяния с признаками преступления; какие сделки и финансовые операции совершены с данным имуществом или денежными средствами, использовались ли они в предпринимательской или иной экономической деятельности. Кроме того прокурору следует определить местонахождение имущества или наличных денежных средств, счета, на которые перечислены безналичные денежные средства; установить всех участников сделок, нового владельца данного имущества или денежных средств; принять меры к обеспечению возврата государственного или муниципального имущества собственнику или взысканию в пользу государства сумм неосновательного обогащения. В зависимости от степени достоверности данных о преступном происхождении денег, прокурор организует дальнейшую проверку или направляет материалы в следственный орган для возбуждения уголовного дела и производства расследования. Для повышения эффективности применения мер прокурорского реагирования прокуроры осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов с привлечением органов государственного финансового контроля, для чего создаются межведомственные рабочие группы, которые на постоянной основе собирают и анализируют информацию о состоянии исполнения законодательства о противодействии легализации преступных доходов. По итогам работы подобных групп возможны принятие указаний об усилении прокурорского надзора в данной сфере, подготовка методических рекомендаций по проведению проверок, применению мер прокурорского реагирования.

Еще по теме Меры прокурорского реагирования:

1. 92 . Какие меры прокурорского реагирования вправе применять прокурор
2. § 4. Акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона
3. КАССАЦИОННЫЙ ПРОТЕСТ КАК АКТ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ НА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНА СУДОМ ПРИ ВЫНЕСЕНИИ ПРИГОВОРА
4. Т е м а 11. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ, ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЯ И НАЗНАЧАЕМЫЕ СУДОМ МЕРЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА, АДМИНИСТРАЦИЯМИ МЕСТ СОДЕРЖАНИЯ ЗАДЕРЖАННЫХ И ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПОД СТРАЖУ
5. § 4. Прокурорский надзор за законностью привлечения лиц в качестве обвиняемых, задержания подозреваемых и применения к подозреваемым и обвиняемым меры пресечения в виде заключения под стражу
6. Меры попечения о детях, об иждивенцах подозреваемого или обвиняемого и меры по обеспечению сохранности его имущества (ст. 160 УПК РФ).
7. 2.1.3. Построение эффективной системы реагирования на жалобы
8. ПСИХОГРАММА ОПЕРУПОЛНОМОЧЕННОГО СПЕЦИАЛЬНОГО ОТДЕЛА БЫСТРОГО РЕАГИРОВАНИЯ.
9. ПРОФЕССИОГРАММА ОПЕРУПОЛНОМОЧЕННОГО СПЕЦИАЛЬНОГО ОТДЕЛА БЫСТРОГО РЕАГИРОВАНИЯ.

Прокурор имеет право при осуществлении надзора за соблюдением законов принести протест, внести представление или вынести постановление, а также направить предостережение о недопустимости нарушения закона, а при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - принести протест или внести представление.
Кроме того, прокурор имеет право в случае установления факта нарушения закона освободить своим постановлением лиц, подверг-

ОГ.РМЦ1 HUE H ПРОКУРАТУРУ
нутых административному задержанию по решению несудебных органов, обратиться в суд за защитой прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов государства Российской Федерации, субъектов РФ - и муниципальных образований. При этом заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд (п 1 ст. 45 ГПК РФ).
Протест
Прокурор или его заместитель в случае издания правового акта, противоречащего закону (ст. 23 Закона) или нарушающего права человека и гражданина (ст. 28 Закона), приносит протест на правовой акт.
Протест приносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Например, протест может быть принесен на приказ руководителя организации, устанавливающий продолжительность рабочего дня свыше норм, установленных ТК РФ В случае принесения протеста при осуществлении надзора за соблюдением законов протест может быть принесен также вышестоящему должностному лицу либо в вышестоящий орган. В обоих случаях - при осуществлении надзора за соблюдением закона и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - прокурор может обратиться в суд в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством.
Протест должен быть обязательно рассмотрен в течение 10 календарных дней с момента его поступления (представительным органом на ближайшем заседании). Прокурор может установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Прокурор также вправе отозвать свой протест, но только до момента рассмотрения его по существу.
О результатах рассмотрения протеста прокурору должно быть сообщено в письменной форме, а в случае рассмотрения протеста на заседании коллегиального органа прокурор должен быть извещен о времени рассмотрения.
Представление
При обнаружении нарушений закона (ст. 24 Закона) или прав и свобод человека и гражданина (ст. 28 Закона) прокурор или его заместитель вносит представление о устранении выявленных нарушений в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, нм способствующих: об этих мерах сообщается прокурору в письменной форме.
Например, в ходе проверки подтвердилась информация о нарушении в организации правил охраны труда Прокурор обязан внести руководителю организации представление об устранении имеющихся нарушений, причин и условий, им способствующих.
Пос гановление
В случае, если в деяниях должностных лиц, допустивших нарушения законов, содержится состав преступления или административного правонарушения, в зависимости ог характера нарушения закона прокурор выносит мотивированное псклановление о возбуждении уголовного дела или постановление о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 25 Закона, ст. 37 УПК РФ, ст. ст. 25.11, 28 4 КоАП РФ).
Например, на основании жалобы профсоюза на лицо, представляющее работодателя, уклоняющееся от ведения переговоров по заключению коллективного договора, прокурор, помимо внесения представления об устранении этого нарушения, выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.28 КоАП РФ. Указанное постановление прокурора об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении (ст. 28.8 КоАП РФ) (подробнее об административной ответственности в сфере трудовых правоотношений см. соответствующий раздел сборника).
Если в нарушении закона усматриваются признаки преступления, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела. Привлечение к уголовной ответственности за преступления, связанные с социально-трудовыми отношениями, предусмотрено законодательством в следующих случаях: Если нарушение правил охраны труда лицом, на котором лежали обязанности по соблюдению этих правил, привело по неосторожности к причинению вреда здоровью или смерти человека (ст. 143 УК РФ).

ОБРАЩЬНИР. И ПРОКУРАТУРУ Если имели место необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение женщины по мотивам ее беременности, а равно необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение с работы женщины, имеющей детей в возрасте до трех лет. по этим мотивам (ст. 145 УК РФ). Если руководитель предприятия, учреждения или организации независимо от формы собственности из корыстной или иной личной заинтересованности совершил невыплату свыше двух месяцев заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных установленных законом выплат (ст. 145_1 УК РФ) Если должностное лицо незаконно воспрепятствует проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них, либо принуждает к участию в них, если эти деяния совершены с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения (ст. 149 УК). Если было допущено нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, которое причинило вред правам и законным интересам граждан (ст. 136 УК РФ).
Предостережение
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25-1 Закона).
В случае неисполнения требований, содержащихся в предостережении прокурора, и при условии, что должностное лицо одновременно допустило правонарушение (административное, уголовное или иное), оно может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

За исполнением законодательства выступает в качестве одного из ключевых направлений правоохранительной работы. Он сводится к решению задач по обеспечению реализации нормативных предписаний и защиты свобод и интересов граждан на всей территории страны. Эта работа проводится по правилам и в пределах, установленных положениями ФЗ №2202-I. Рассмотрим далее, что собой представляет прокурорское реагирование на нарушение закона.

Общая характеристика

Надзор за соблюдением законов осуществляется и другими госорганами. К ним, в частности, относят налоговые, экологические, санитарные инспекции, ГИБДД и так далее. Однако все эти структуры реализуют полномочия в конкретных направлениях, имеют подконтрольные сферы, границы которых четко очерчены нормами. считается универсальной. Ее полномочия распространяются почти на все урегулированные нормами.

Формы прокурорского реагирования

В указанном выше ФЗ предусматриваются специальные инструменты, которые могут использоваться должностными лицами в рамках своей работы. Средства прокурорского реагирования применяются в строгом соответствии нормативным предписаниям. Для каждого из них установлены особые правила, следование которым является обязанностью служащих. Нормами предусмотрены различные акты прокурорского реагирования. К ним относят протесты, представления и прочие инструменты, направленные на устранение выявленных нарушений. В ст. 23-25.1 ФЗ №2202-I установлены правила, в соответствии с которыми утверждаются и реализуются акты прокурорского реагирования. Исполнение любого из предусмотренных мероприятий - процедура процессуального характера.

Протест

Он представляет собой процессуальный документ. Он подготавливается непосредственно прокурором либо его заместителем. Протест приносится должностному лицу либо органу, принявшему противоречащий существующим нормам документ, вышестоящим структурам или служащим, а также в суд. В последнем случае действуют процессуальные правила. В протест включается требование об устранении нарушений, которые выявила прокурорская проверка, в какой-либо части документа либо во всем в целом, приведении его в соответствие с ФЗ или его отмене.

Особенности составления

Как правило, оформляются письменно. Нормами, однако, предусматривается возможность устного выражения протеста. Если же он составлен письменно, в нем должны присутствовать обязательные реквизиты. К ним относят:

1. Точное наименование структуры, в которую приносится документ.
2. Акт, который, по мнению прокурора, не соответствует предписаниям.
3. Наименование нормы, ее положений, в противоречие с которыми вступил оспариваемый документ. Здесь же указываются основания, по которым должностное лицо делает выводы о его неправомерности и принимает решение об использовании меры прокурорского реагирования.
4. Конкретное изложение требований. При их описании необходимо привести ссылки на нормы, регулирующие процедуру составления и рассмотрения протеста.
5. Подпись заявителя с указанием классного чина и должности.

Нормами предъявляются требования не только к форме протеста. Особое внимание уделяется и содержанию протеста. В нем должностное лицо отражает свои выводы. В частности, служащий указывает:

1. В чем именно выражено несоответствие/противоречие оспариваемого документа в целом либо его части, в отношении которого применяется воздействие.
2. Предложение ликвидировать нарушение. Здесь прокурор выражает свою позицию, приводит конкретные действия, в которых должно выражаться устранение противоречия или несоответствия, юридические последствия.
3. Требование рассмотреть принесенный протест в установленный срок. При этом приводятся ссылки на нормы, регламентирующие процедуру, указывается на то, что ответ должен быть направлен в письменном виде незамедлительно.

Представление

Применение этой меры прокурорского реагирования направлено на устранение не только нарушения нормативных предписаний, но и его причины, а также условий, способствующих его допущению. Представление должно быть рассмотрено незамедлительно после получения. В качестве адресата выступает должностное лицо либо структура, уполномоченная устранить нарушения. Составлению представления предшествует прокурорская проверка.

Оформление документа

В представлении служащий указывает:

1. Структуру или должностное лицо, которому адресован акт.
2. Источники сведений о допущенных нарушениях.
3. Характеристику действий/бездействий, не соответствующих предписаниям.
4. Анализ причин и условий, способствующих допущению нарушений.
5. Требования об устранении несоответствий, причин и обстоятельств, их породивших.
6. Ссылки на сроки и правила рассмотрения представления.

В документе прокурор приводит рекомендации относительно мероприятий по устранению нарушений. Они должны обладать юридической направленностью и не предполагать вторжения в оперативно-хозяйственную деятельность субъекта. Рекомендации по устранению обстоятельств и причин, послуживших допущению нарушений технического, организационно-управленческого, экономического характера, должны основываться на материалах ревизий, заключениях экспертов и прочих специалистов.

Среди требований в представлении допускается указание на необходимость привлечения к ответственности конкретных служащих, попустительствовавших неправомерным действиям/бездействиям. К ним могут применяться материальные и дисциплинарные наказания, если в составе нарушения отсутствуют признаки административного проступка или уголовного преступления.

Постановление

Оно считается одним из наиболее популярных инструментов в практике должностных лиц. Прокурор выносит постановление в рамках различных сфер своей работы, а также в ходе уголовно-процессуальных мероприятий. Принятие документа осуществляется, в частности, в ходе контроля реализации нормативных предписаний федеральными министерствами, госслужбами, комитетами и прочими исполнительными госорганами, представительными и распорядительными структурами региональной и местной власти, военного управления, контрольными инстанциями, а также их должностными лицами. Для использования указанной меры прокурорского реагирования у сотрудника должны быть основания. В качестве них выступают:

1. Возбуждение административного или уголовного производства.
2. Освобождение из-под стражи субъекта, неправомерно находящегося в УИН или учреждении, применяющем принудительные меры, подвергнутого задержанию, помещению в судебно-психиатрическое заведение, предварительному заключению в нарушение установленных правил.

Предписания, присутствующие в документе, подлежат незамедлительной реализации администрацией, органами, выполняющими приговоры в отношении граждан, к которым применено наказание, не связанное с лишением свободы. В рамках досудебных стадий, кроме имеет право принять любое, касающееся дела, процессуальное решение.

Предупреждение нарушений

В качестве еще одного инструмента, использующегося должностными лицами при реализации своих полномочий, выступает предостережение прокурора. Оно может объявляться при наличии информации о готовящемся противоправном деянии. Предостережение прокурора может составляться от его имени либо от лица его заместителя. Использование этого инструмента относится к исключительной компетенции этих лиц. При проведении профилактики нарушений нормативных предписаний в процессе дознания, рассмотрения дел в судах, предварительного следствия должны применяться иные меры прокурорского реагирования. Предупреждение объявляется только тогда, когда у служащего есть достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях должностных лиц, которые могут вызвать негативные последствия для государственных, гражданских или общественных интересов, но не влекут уголовную ответственность.

Обжалование

Предостережение прокурора может оспариваться в суде по установленным правилам. Если оно не было обжаловано либо не было признано неправомерным, а также если в указанный срок соответствующее объединение (религиозное или другая общественная организация), его региональное либо иное структурное подразделение не устранило нарушение, выступившее в качестве основания для объявления предупреждения, указанные субъекты подлежат ликвидации, а работа - запрету. Аналогичное правило действует и в том случае, если в 12-месячный период с даты объявления предостережения были выявлены новые факты, указывающие на наличие признаков экстремизма в процессе функционирования обществ.

Важный момент

Предостережение о недопустимости нарушений нормативных предписаний применяется исключительно к должностным лицам. Оно не может объявляться организациям и гражданам. Предостережение составляется в отношении служащих госорганов, структур местной власти, муниципальных и госучреждений, подразделений военного управления, воинских частей и прочих формирований. Оно также может объявляться руководителям и прочим сотрудникам некоммерческих и коммерческих предприятий, осуществляющим административно-хозяйственные и организационно-распорядительные функции.

Дополнительно

Порядок прокурорского реагирования предусматривает, что перед объявлением предупреждения о недопустимости нарушений нормативных предписаний сведения о готовящихся противоправных действиях должны быть всесторонне исследованы. При этом от подозреваемых должностных лиц должны быть истребованы объяснения в письменном виде. Объявление предостережения осуществляется служащему непосредственно в прокуратуре под расписку. Предупреждения объявляются на основании результатов изучения информации, в том числе по обращениям и заявлениям граждан, контролирующих структур, по прочим конкретным сигналам, в которых содержатся достоверные данные о готовящихся нарушениях.

Они оформляются в виде особых письменных прокурорских актов. Для повышения профилактического эффекта и обеспечения гласности предупреждение может быть объявлено по месту осуществления подозреваемым его профессиональной деятельности, в том числе в рамках рассмотрения итогов ревизий и прочих контрольных мероприятий на собрании коллектива или при его обсуждении коллегиальной структурой предприятия.

Заключение

Меры прокурорского реагирования считаются специфическими инструментами реализации должностными лицами их полномочий. Их применение имеет особое практическое значение. Эти инструменты затрагивают различные формы нарушений нормативных предписаний. Прокурорские меры направлены на предупреждение и пресечение неправомерного поведения должностных лиц различных органов, учреждений и предприятий. В задачи должностных лиц входит своевременное принятие сведений к рассмотрению и изучению. Анализ поступающей информации должен быть всесторонним и объективным. Сферы распространения контроля четко ограничены нормами.

В частности, он касается организационно-распорядительной и административно-хозяйственной функций субъектов. Это указывает на то, что оперативная (текущая) деятельность не затрагивается предусмотренными в законе мерами. Требования служащих вытекают из их полномочий. Прокурор обязан реагировать на все нарушения, пресекать готовящиеся неправомерные действия, поскольку должен обеспечивать контроль над надлежащей реализацией нормативных предписаний. К подведомственным ему структурам относят органы, осуществляющие предварительное следствие, оперативно-розыскные мероприятия, дознание. Служащий следит за соблюдением норм учреждениями, исполняющими наказание, применяющими принудительные меры, администрациями мест, в которых содержатся заключенные под стражу и задержанные.

Все предписания служащих подлежат реализации в установленные сроки. Нормативные акты предусматривают ответственность должностных лиц за умышленное уклонение от исполнения требований прокурора, которые вытекают из его полномочий и изложены в предупреждениях, представлениях, протестах и прочих документах. Для граждан устанавливается наказание в виде денежного взыскания. Его размер - 1-1,5 тыс. руб., для должностных лиц - 2-3 тыс. руб. Виновные субъекты привлекаются к ответственность по ст. 17.7 КоАП.

Меры прокурорского реагирования

При обнаружении нарушений закона прокурор принимает меры реагирования путем вынесения соответствующих актов.

К мерам прокурорского реагирования относятся: протест прокурора; представление прокурора; постановление прокурора; предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган либо должностному лицу, которые этот акт издали, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, или обращается в суд.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его принесения, а если протест был принесен на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - па ближайшем заседании. При наличии исключительных обстоятельств, требующих немедленного устранения нарушений закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах принятых мер прокурор уведомляется в письменной форме.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В отличие от протеста, которым обращается внимание на незаконность вынесенного правового акта, представление подается в случаях, когда совершены конкретные действия (бездействие), в ходе которых были нарушены требования закона.

Если Генеральный прокурор РФ обнаружит, что постановление Правительства РФ не соответствует положениям Конституции РФ и федеральных законов, то он информирует об этом Президента РФ.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер прокурор уведомляется в письменной форме.

Если в результате прокурорской проверки будет установлено наличие в деяние признаков преступления, то прокурор выносит постановление о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании.

Прокурор, исходя из характера нарушений закона, выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Такое постановление подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленный законом срок. О результатах рассмотрения постановления прокурор уведомляется в письменной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона прокурор вносит в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Письменное предостережение прокурор или его заместитель направляет должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, - руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.

В случае неисполнения требований, которые были изложены в предостережении, и наступлении негативных последствий лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Правовые основы службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации

Порядок службы в органах и учреждениях прокуратуры РФ регламентирован Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", а также иными федеральными законами в соответствующей части.

Служба в органах и учреждениях прокуратуры является федеральной государственной службой.

Прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, которые имеют высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, обладают необходимыми профессиональными и моральными качествами и способны по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.

На должности помощников прокуроров прокуратур районов, городов и приравненных к ним прокуратур в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся но юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, и окончившие третий курс образовательных учреждений.

Лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на этой службе, если оно: является гражданином иностранного государства; признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным; лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока; имело или имеет судимость; страдает заболеванием, препятствующим поступлению на службу в органы и учреждения прокуратуры и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника; состоит в близком родстве или свойстве с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью, подконтрольностью одною из них другому-: отказывается от прохождения процедуры допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если эти сведения будут использованы при последующем исполнении служебных обязанностей.

Для прокурорских работников установлены следующие классные чипы (в порядке возрастания): младший юрист; юрист III класса; юрист II класса; юрист I класса; младший советник юстиции; советник юстиции; старший советник юстиции; государственный советник юстиции III класса; государственный советник юстиции II класса; государственный советник юстиции I класса; действительный государственный советник" юстиции.

За примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнения заданий особой важности и сложности применяются поощрения. За неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, руководители органов и учреждений прокуратуры имеют право налагать на них дисциплинарные взыскания вплоть до увольнения из органов прокуратуры.

Особенностью рассматриваемого направления надзорной деятельности является то, что прокуроры используют меры прокурорского реагирования, предусмотренные как Законом о прокуратуре, так и ст. 25.11, гл. 30 КоАП:

1) протест на противоречащий закону нормативный правовой акт, заявление в суд о признании его недействующим; 2) протест на постановление по делу об административном правонарушении; 3) представление об устранении нарушений закона; 4) постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решения несудебного органа; 5) постановление о возбуждении дела об административном правонарушении; 6) предостережение о недопустимости нарушения закона; 7) иные меры реагирования.

Пункт 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП наделяет прокурора в пределах его полномочий правом приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле. Статья 29.9 Кодекса устанавливает два вида таких постановлений: 1) постановление о назначении административного наказания; 2) постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Кроме того, прокурор вправе опротестовать последующие выносимые при пересмотре дела решения.

Статья 30.10 КоАП устанавливает правила принесения прокурором протестов соответственно на не вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и последующие решения. Соответственно, в ст. 30.14 определяется порядок принесения прокурором протеста в порядке надзора.

В последние годы арбитражная практика при поддержке со стороны Президиума ВАС РФ пошла по пути принятия и рассмотрения заявлений прокурора, оспаривающего постановления несудебных органов, налагающих административные взыскания на субъектов предпринимательской деятельности.

Представления об устранении нарушений законов при производстве по делам об административных правонарушениях могут носить индивидуальный или обобщенный характер. В первом случае основанием для внесения представления является подтвержденный в ходе проверки по поступившей в органы прокуратуры информации (жалоба гражданина, обращение иного лица, сообщение в СМИ и т.д.) факта единичного нарушения требований закона со стороны должностного лица органа административной юрисдикции. Во втором случае основанием для прокурорского реагирования являются, как правило, выявленные в ходе плановой или внеплановой (в связи с поступившей информацией, по заданию вышестоящего прокурора, по собственной инициативе) проверки нарушения законов, имеющие распространенный характер.

Путем внесения представления прокурор может отреагировать в случае выявления фактов бездействия со стороны должностных лиц, которыми необоснованно не принимаются предусмотренные законодательством об административных правонарушениях меры к нарушителям. При установлении таких фактов прокурор также в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 25.11, ч. 1 ст. 28.4 КоАП вправе своим постановлением возбудить дело об административном правонарушении (если не истекли сроки давности привлечения к административной ответственности).

Целесообразно вносить представления и по фактам нарушений, на которые прокурор реагировал путем вынесения постановления об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию, или принесения протеста на незаконное постановление по делу об административном правонарушении.

В представлении следует ставить вопрос о направлении в прокуратуру копий документов, свидетельствующих о принятии конкретных мер по устранению допущенных нарушений законов, их причин и условий, им способствовавших.

Полномочие прокурора возбуждать дело об административном правонарушении вытекает из п. 1 ст. 25 Закона о прокуратуре, п. 1 ч. 1 ст. 25.11, ч. 1 ст. 28.4 КоАП. Рассматривать его помимо традиционных случаев выявления нарушений в ходе общенадзорных проверок нужно еще и с учетом следующих обстоятельств.

Во-первых, если в ходе проверки прокурор выявил факт прекращения должностным лицом органа административной юрисдикции производства по делу об административном правонарушении при отсутствии предусмотренных ст. 24.5 КоАП оснований, он вправе, если не истекли сроки привлечения лица к административной ответственности, вынести постановление о возбуждении дела об административном правонарушении с соблюдением требований ст. 28.2 КоАП. Таким же образом можно решать вопрос, если санкция Особенной части статьи КоАП либо закона РФ предусматривает за совершение правонарушения ответственность как должностных, так и юридических лиц, а подверглось наказанию лишь одно из них.

Во-вторых, возможно возбуждение прокурором дела об административном правонарушении в отношении должностного лица несудебного органа административной юрисдикции (например, по ст. 17.7, 19.1 КоАП).

Согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК прокурор вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства. В рассматриваемой сфере указанное полномочие применяется в двух случаях: во-первых, если в ходе проверки исполнения законодательства об административных правонарушениях в органе административной юрисдикции будет выявлено, что в действиях (бездействии) привлеченного к административной ответственности физического лица содержатся признаки преступления (одновременно следует принести протест на незаконное постановление по делу об административном правонарушении, в котором необходимо мотивировать свою позицию ссылкой на п. 7 ст. 24.5 КоАП, а в резолютивной части заявить требование об отмене постановления по делу об административном правонарушении и о прекращении производства в связи с инициацией процедуры возбуждения уголовного дела по факту рассматриваемого правонарушения); во-вторых, при обнаружении в ходе проверки признаков преступления в действиях должностного лица органа административной юрисдикции. Как правило, речь идет о должностном преступлении.

В необходимых случаях прокурором может ставиться вопрос о возмещении в порядке ст. 1069 ГК органом административной юрисдикции вреда, если решением вышестоящей инстанции или суда его действия признаны незаконными, в результате чего гражданам социально незащищенных категорий (по медицинским, возрастным и иным показаниям не имеющим возможности отстаивать свои права в суде) причинен вред. Аналогичным образом следует действовать и в случаях, когда не был поставлен вопрос о возмещении вреда, причиненного потерпевшему правонарушением, подтвержденным вступившим в законную силу постановлением по делу. Кроме того, прокурор вправе обратиться в суд общей юрисдикции в порядке ст. 45 ГПК с иском о возмещении вреда, причиненного в результате совершения административного правонарушения, Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию.

1. Викторов И.С. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административной ответственности: научно-практич. пособие / И.С. Викторов, А.Ю. Винокуров, Б.И. Шалыгин. - М.: Экзамен, 2006.

2. Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях: пособие / А.Ю. Винокуров. - М.: ИПК РК прокуратуры, 2004.

3. Датчук Л.Б. Прокурорский надзор за законностью исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях: методич. пособие / Л.Б. Датчук, Б.И. Шалыгин. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2009.

5.7. Надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции*(61)

Надзор за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе является одним из направлений деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности. Отношения, связанные с поступлением на государственную и муниципальную службу, прохождением и прекращением этих видов службы, а также определением правового положения (статуса) государственных и муниципальных служащих регулируются нормами права, соблюдение которых составляет предмет прокурорского надзора. Это система норм, включающая некоторые положения Конституции РФ, Федеральные законы от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", от 28.03.1998 N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" и ряд других законодательных актов, регулирующих вопросы прохождения специальных видов службы (в органах прокуратуры, внутренних дел, безопасности и др.), а также подзаконные правовые акты, изданные на основе и во исполнение законов.

Государственная служба РФ включает в себя три вида службы: гражданскую, военную и правоохранительную. При этом гражданская служба в зависимости от специфики органов и государственных должностей, чью деятельность она призвана обеспечивать, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ. В последнем случае прокурорами во внимание должны приниматься положения соответствующих законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ.

Государственный служащий - это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность по обеспечению исполнения полномочий России, федеральных государственных органов, субъектов РФ, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности России и ее субъектов, и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального или регионального бюджета.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Соответственно муниципальная служба отлична от государственной, составляет самостоятельный предмет правового регулирования, однако нельзя говорить о ее полной автономности. В частности, время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе.

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не являются муниципальными служащими.

Реализация законов в сфере государственной и муниципальной службы осуществляется в виде действий (бездействия) не только государственных и муниципальных служащих, но и других лиц (органов), а также путем принятия правовых актов, соответствие которых закону является важной составляющей предмета прокурорского надзора. При этом имеются в виду как акты индивидуального (разового) значения и действия, так и нормативные правовые акты. Государственные и муниципальные служащие своими действиями (бездействием), издаваемыми правовыми актами могут нарушать бюджетное, природоохранное, земельное, антимонопольное и иное законодательство. Но в предмет рассматриваемого направления надзора включаются лишь исполнение законов, относящихся к порядку прохождения соответствующих видов службы.

Что касается нарушений законодательства о государственной гражданской (муниципальной) службе, то они совершаются в основном лицами, состоящими на этих видах службы (либо органами, их осуществляющими). Но в числе субъектов нарушений могут быть и другие лица (органы). Например, когда законодательным (представительным) органом субъекта РФ принимается региональный закон, противоречащий действующему законодательству о системе государственной службы либо о государственной гражданской службе; представительный орган местного самоуправления издает правовой акт, не соответствующий законодательству о муниципальной службе, и т.д.

Для организации надзора в целях обеспечения предметности и целенаправленности прокурорских проверок (определение их конкретной тематики и объектов, круга проверяемых лиц, выбора источников информации и т.п.) важно иметь более детализированные представления о типичных нарушениях законов, например, о том, какие именно ограничения не соблюдаются, какие запреты и каким образом нарушаются, в чем состоят отступления от установленных правил поступления на службу и замещения должностей и т.д.

Практика прокурорского надзора позволяет выявить следующие группы нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе применительно к различным ее элементам*(62).

Так, несоблюдение квалификационных требований к должностям службы выражается в нарушении норм базовых законов, предусматривающих наличие в соответствующих случаях высшего профессионального образования, определенного стажа (опыта) работы по специальности, а также определенных знаний и навыков, необходимых для исполнения служебных обязанностей.

Конституция РФ гарантирует равный доступ граждан к государственной службе. Реализацию этого принципа призвано обеспечить конкурсное поступление на государственную службу. Нарушение конкурсных процедур при приеме на службу, назначении на другую (чаще вышестоящую) должность государственной службы может состоять в приеме на службу (назначении на должность) без проведения конкурса, в нарушении сроков размещения информации о предстоящем конкурсе, в образовании конкурсных комиссий без соблюдения требований к их составу.

Нарушение основных прав служащего чаще всего сводится к отказу (или невозможности по иным причинам) его ознакомления со всеми материалами своего личного дела, а также неознакомлению с должностным регламентом и иными документами, определяющими обязанности и права служащего. Возможны более серьезные нарушения прав, например, на отдых, оплату труда, на доступ в государственные органы, органы местного самоуправления, на должностной рост на конкурсной основе, на профессиональную подготовку и повышение квалификации и т.д. Неисполнение возложенных законом обязанностей может проявляться в представлении служащим недостоверных сведений о себе, о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера, несообщение представителю нанимателя о личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, в неисполнении других обязанностей, предусмотренных ч. 1 ст. 15 Федерального закона 27.07.2004 N 79-ФЗ, иными федеральными законами.

Несоблюдение ограничений, связанных со службой, может выражаться в близком родстве или свойстве служащих, если замещение должностей службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, в занятии должностей государственной и муниципальной службы лицами, имеющими неснятую или непогашенную судимость.

Из нарушений законодательно установленных запретов можно выделить занятие предпринимательской деятельностью, когда лица, поступающие на службу, являются также индивидуальными предпринимателями; участие на платной основе в деятельности органов управления коммерческими организациями; приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход; получение в связи с исполнением служебных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц и др.

Анализ практики надзора позволяет сделать вывод о том, что одной из основных предпосылок нарушения служащими требований действующего законодательства о порядке прохождения службы является ненадлежащая работа кадровых служб. Нарушения порядка ведения кадровой работы в муниципальных образованиях носят практически повсеместный характер, что связано со слабыми профессиональными навыками должностных лиц. Примером такого рода нарушений может служить непроведение при наличии соответствующих оснований кадровыми службами проверок достоверности представляемых государственными и муниципальными служащими сведений о себе, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, нарушение нормативных требований при ведении личных дел служащих, формировании кадрового резерва, проведении аттестаций и квалификационных экзаменов и др.

При анализе причин нарушений закона на государственной и муниципальной службе необходимо учитывать возрастающую нагрузку на конкретных государственных и муниципальных служащих при заявленной государством тенденции к сокращению государственного аппарата.

Основной причиной выявленных нарушений в сфере муниципальной службы (особенно это характерно для сельских поселений, где в штате кроме главы имеется один или два специалиста, отвечающих практически за все направления деятельности муниципального образования) является недостаточная правовая грамотность должностных лиц, отсутствие у них элементарных юридических знаний.

Следует обратить внимание, что не все нарушения законодательства о государственной и муниципальной службе носят коррупционный характер и являются предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции. В рамках действующего законодательства основным поводом отнесения правонарушения в сфере государственной и муниципальной службы к числу коррупционных является прямая фиксация нарушаемого правила Федерального закона "О противодействии коррупции"*(63).

Так, согласно положениям Закона в качестве мер по профилактике коррупции рассматриваются предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке представляемых сведений. Служащий, замещающий должность государственной или муниципальной службы, обязан представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера себя и своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Закреплена должностная (служебная) обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять обо всех случаях обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Невыполнение перечисленных должностных (служебных) обязанностей является правонарушением, влекущим увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение к иным видам ответственности в соответствии с законодательством РФ.

В связи с этим к правонарушениям коррупционной направленности в сфере государственной и муниципальной службы относятся:

несоблюдение квалификационных требований, предъявляемых законодательством к лицам, замещающим (претендующим на замещение) должности службы;

несоблюдение конкурсных процедур при поступлении на службу или при замещении другой должности службы (следует учитывать, что ст. 17 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ предусматривает, что при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс. Порядок его проведения устанавливается правовым актом представительного органа муниципального образования. Поэтому несоблюдение конкурсных процедур при замещении должности муниципальной службы возможно лишь при наличии правовых актов, предусматривающих такие процедуры);

непредставление (предоставление недостоверных, неполных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера служащего и его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

непредставление (предоставление недостоверных, неполных) служащим иных предусмотренных законодательством РФ сведений о себе и членах своей семьи;

непроведение проверки достоверности и полноты сведений, представляемых служащим;

неуведомление служащим представителя нанимателя (работодателя), органов прокуратуры или других государственных органов о случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

Статья 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" обязывает служащего принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. О возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника. В свою очередь, представитель нанимателя (непосредственный начальник), если ему стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Также можно выделить следующие правонарушения коррупционной направленности:

непринятие служащим мер по предотвращению возникшего или могущего возникнуть конфликта интересов, а равно неуведомление представителя нанимателя (непосредственного начальника) о возникшем конфликте интересов либо о наличии личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов;

непринятие представителем нанимателя мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, если ему стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов;

владение (приобретение) служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер к передаче принадлежащих ему указанных активов в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ в целях предотвращения конфликта интересов;

замещение должности государственной (муниципальной) службы в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) со служащим, если это связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

В ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" устанавливается ограничение, согласно которому гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения со службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в его должностные (служебные) обязанности, с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов (или соответствующих аттестационных комиссий*(64)). При этом указанный гражданин в течение двух лет после увольнения со службы обязан при заключении трудовых договоров сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы. Несоблюдение этого требования влечет прекращение трудового договора.

Работодатель, в свою очередь, при заключении трудового договора с бывшим служащим обязан в 10-дневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) служащего по последнему месту его службы. Неисполнение работодателем данной обязанности является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ.

В рамках надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы осуществляется проверка законности деятельности федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, их должностных лиц по соблюдению, исполнению и применению норм законодательства, регулирующих вопросы противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе.

Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, подлежащая проверке, заключается в проведении конкурсов на занятие вакантных должностей государственной (муниципальной) службы; приеме на службу; перемещении по службе; назначении на должности государственной (муниципальной) службы; обеспечении исполнения обязанностей, соблюдения ограничений и запретов, носящих антикоррупционный характер; проведении проверок достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, иных представляемых в соответствии с законом сведений; проведении служебных проверок (в том числе проверки информации о коррупционных нарушениях); применении дисциплинарных взысканий; освобождении от занимаемой должности; увольнении с государственной (муниципальной) службы. Результаты указанной деятельности находят отражение в актах органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим предмет надзора включает проверку соответствия законодательству о противодействии коррупции издаваемых государственными и муниципальными органами правовых актов (вопросы проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов см. в 5.11).

В частности, проверке подлежат приказы и распоряжения об образовании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов; об образовании конкурсных комиссий; об объявлении конкурсов на замещение вакантных должностей; об утверждении должностных регламентов (должностных инструкций) служащих; о порядке проведения служебных проверок, проверок сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверок соблюдения государственными служащими требований к служебному поведению. Кроме того, проверяются акты индивидуально-правового характера, а именно: о принятии на службу; о назначении на должность службы; об освобождении от замещаемой должности государственной (муниципальной) службы и увольнении со службы; о применении дисциплинарных взысканий.

Также изучаются решения и материалы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликтов интересов, конкурсных комиссий; личные дела служащих, материалы служебных проверок, проверок сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверок соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих (соблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения обязанностей, установленных законодательством), а также иные материалы государственных и муниципальных органов.

Выяснению подлежат:

полнота и достоверность сведений, представляемых служащим в соответствии с законодательством в кадровую службу государственного (муниципального) органа, об образовании, о стаже работы (службы), дееспособности, наличии судимости, состоянии здоровья, родственных отношениях со служащими этого же органа, о гражданстве другого государства, предпринимательской деятельности, об участии в деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

соблюдение квалификационных требований и конкурсных процедур при приеме на государственную (муниципальную) службу, при замещении должностей такой службы;

исполнение обязанностей государственных и муниципальных служащих;

соблюдение ограничений и запретов по службе;

соблюдение требований к служебному поведению государственных служащих;

соблюдение требований законодательства к формированию комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов, конкурсных комиссий, комиссий по служебным спорам;

законность принимаемых представителем нанимателя (руководителем органа), указанными комиссиями, кадровыми службами решений, в том числе применение дисциплинарных взысканий;

реализация профилактических антикоррупционных мер*(65).

При изучении личных дел служащих следует проверять наличие в них иных представляемых в соответствии с законом сведений. В частности, личные дела служащих должны содержать документы, подтверждающие соответствие служащего квалификационным требованиям, установленным федеральными законами, в частности, в отношении стажа работы (службы) и образования.

Особое внимание следует уделять организации в органах государственной власти и местного самоуправления проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащего (претендента на должность государственной или муниципальной службы), его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Следует учитывать, что при непредставлении указанных сведений или представлении заведомо ложных сведений гражданин не может быть принят на службу, а служащий по этим основаниям освобождается от должности и увольняется со службы. Проверка в установленном порядке при наличии к тому оснований представляемых гражданином или служащим сведений о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера - обязанность руководителя государственного (муниципального) органа.

Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера - это юридически значимый документ, в котором служащий под свою ответственность указывает величину дохода, полученного в период с 1 января по 31 декабря отчетного года, в том числе дохода, полученного в натуральной форме, дохода от иной оплачиваемой деятельности, а также об основаниях приобретения имущества, видах собственности, обязательствах имущественного характера (заем, кредит и др.). Эти сведения представляются гражданами, замещающими (претендующими на замещение) должности государственной и муниципальной службы, включенные в установленный нормативными правовыми актами РФ перечень.

Для федеральной государственной службы такой Перечень должностей утвержден Указом Президента РФ от 18.05.2009 N 557 "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей". Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера представляются государственным служащим не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, в кадровую службу федерального государственного органа в виде справок установленной формы и в порядке, устанавливаемом руководителем федерального государственного органа. Ежегодно представляются: а) сведения о своих доходах, полученных за отчетный период от всех источников (включая денежное содержание, пенсии, пособия, иные выплаты), а также сведения об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, и о своих обязательствах имущественного характера по состоянию на конец отчетного периода; б) сведения о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, полученных за отчетный период от всех источников (включая заработную плату, пенсии, пособия, иные выплаты), а также сведения об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера на конец календарного года.

Порядок и форма представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственными гражданскими служащими субъектов РФ определяются региональными нормативными правовыми актами. Муниципальными служащими указанные сведения представляются в порядке и по форме, которые установлены для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных гражданских служащих субъектов РФ.

В настоящее время нормативно установлено требование о размещении представленных государственным служащим сведений на официальном сайте соответствующего федерального государственного органа (а в случае отсутствия этих сведений на официальном сайте - представления общероссийским СМИ для опубликования по их запросам), соблюдение которого также подлежит изучению в рамках прокурорской проверки. Порядок размещения и предоставления для опубликования сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей утвержден Указом Президента РФ от 18.05.2009 N 561 "Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования".В ходе проверок подлежит выяснению вопрос о проведении кадровой службой проверки полноты и достоверности представленных гражданами, замещающими (претендующими на замещение) должности государственной (муниципальной) службы, других предусмотренных законом сведений. В частности, при приеме на службу кадровыми службами должны приниматься меры к установлению в отношении кандидата возможного наличия решения суда о признании недееспособным или ограниченно дееспособным; не снятой или не погашенной судимости; заболевания, препятствующего прохождению службы; гражданства другого государства; занятия оплачиваемой деятельностью, которая может повлечь конфликт интересов, и др.

Собственное антикоррупционное значение имеют ограничения, запреты и обязанности по службе. Неисполнение этих требований образует состав следующих коррупционных правонарушений: а) незаконное участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; б) осуществление предпринимательской деятельности; в) выступление государственного служащего в качестве поверенного или представителя по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность государственной службы; г) получение служащим в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки стоимостью свыше 3 тыс. руб., денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), а равно непередача подарков стоимостью свыше 3 тыс. руб., полученных в связи с официальными мероприятиями и признаваемых государственной или муниципальной собственностью, в орган, в котором служащий состоит на службе.

Нужно иметь в виду, что ст. 575 ГК говорит именно о дарении (договоре дарения), которое не предусматривает "встречной передачи вещи или прав либо встречного обязательства" (ст. 572 ГК) со стороны лица, принимающего подарок. Отсюда следует, что независимо от размера незаконное вознаграждение должностного лица за выполнение им действия (бездействие) с использованием служебного положения в интересах "дарителя" должно расцениваться как взятка, поскольку имеет характер подкупа, обусловливает соответствующее, в том числе и правомерное, служебное поведение должностного лица, попустительство или покровительство с его стороны, т.е. его "встречное обязательство".

Общим для органов государственной власти и местного самоуправления нарушением является непринятие представителем нанимателя (главой муниципального образования) предусмотренных законодательством мер при обнаружении признаков административного правонарушения, уголовно-наказуемого деяния, в том числе коррупционного характера, совершенного служащим. Зачастую без должного реагирования остаются дисциплинарные проступки, заключающиеся в несоблюдении требований к служебному поведению, носящих антикоррупционный характер.

Так, за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить к нему дисциплинарное взыскание. Перед применением к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка, порядок проведения которой регламентирован ст. 59 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ. Согласно ч. 3 ст. 27 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий в отношении муниципальных служащих определяется трудовым законодательством. В этом случае необходимо руководствоваться ст. 192 и 193 ТК.

При выявлении в действиях (бездействии) служащего признаков административного правонарушения или уголовного преступления представитель нанимателя обязан направить соответствующие материалы (информацию) в компетентные правоохранительные органы или органы административной юрисдикции.

В целях выявления нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе, о противодействии коррупции органы прокуратуры используют разнообразные источники и предоставленные им законом полномочия. Наибольшая часть нарушений выявляется в результате плановых проверок исполнения законов. Сравнительно редко нарушения выявляются по обращениям граждан, при расследовании уголовных дел, по сообщениям СМИ. В остальных случаях источниками информации о нарушении законов могут быть материалы ОРД, сообщения и другие обращения должностных лиц.

Осуществляемые на этом направлении надзора проверки производятся по общим правилам и рекомендациям с некоторыми особенностями, обусловленными спецификой их объектов, содержанием нормативных материалов и характером нарушений законов.

Проверки могут быть сугубо целевыми (предметными), когда проверяется, например, исполнение норм законов, устанавливающих только ограничения и запреты, связанные с противодействием коррупции. В других случаях проверки осуществляются как комплексные, при которых проверяется исполнение законов, регулирующих все или основные аспекты организации и функционирования государственной (муниципальной) службы (поступления на нее, прохождения и прекращения, соблюдения во всех составляющих статуса служащих и т.д.). В необходимых случаях производятся совместные проверки с участием других правоохранительных и контролирующих органов. Так, вопросы незаконного осуществления служащими предпринимательской деятельности обычно проверяются прокурорами во взаимодействии с органами внутренних дел, налоговыми органами.

По материалам о нарушении законов о государственной и муниципальной службе, о противодействии коррупции могут также проводиться контрольные проверки.

В других случаях проверки увязываются с приоритетами в деятельности прокуратуры, в том числе проводятся по планам и заданиям вышестоящих органов прокуратуры. Им обычно предшествует анализ статистических данных, обобщение материалов текущих проверок, иных сведений о состоянии законности на объектах проверки.

На подготовительном этапе проводится целенаправленное, предметное изучение законодательства, соблюдение которого выступает предметом проверки, включая акты Президента РФ и Правительства РФ, принятые во исполнение законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции, возможных изменений в нем; формулируются цели проверки, содержание и источники требуемой информации. Необходимо изучить имеющиеся по проверяемым вопросам нормативные акты, обзоры, информационные письма, другие документы Генпрокуратуры РФ, рекомендации и методические пособия.

Если в проверке участвуют несколько прокурорских работников, то между ними распределяются конкретные вопросы. Подготовительная работа завершается составлением плана проверки, который утверждается прокурором (района, города, субъекта) либо его заместителем. В плане отражаются: а) наименование организации, ее структурных подразделений, где планируется проведение проверки; б) перечень законодательных и связанных с ними подзаконных актов, исполнение которых будет проверяться; в) содержание основных вопросов, подлежащих выяснению; г) сведения, документы, материалы, подлежащие истребованию и изучению; д) основные тактические приемы, которые предполагается использовать в ходе проверки (например, установление очередности получения объяснений, обеспечение сохранности изучаемой документации, при необходимости ее изъятие, определение круга специалистов, привлекаемых к проверке); е) порядок изучения и анализа собранной информации, формы ее фиксации с указанием ответственных исполнителей; ж) сроки и исполнители по каждому пункту плана*(66).

В целях выявления нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции используется весь спектр полномочий, предоставленных законом прокурору.

Наиболее часто используются полномочия по беспрепятственному вхождению на территорию и в помещения поднадзорных органов (учреждений), доступу к документам и материалам, их истребованию, вызову должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений закона.

Круг документов, с которыми знакомятся прокурорские работники, проверяя исполнение законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции, довольно широк. Это приказы о назначении на должность, о служебных перемещениях и об освобождении от должности, о наложении дисциплинарных взысканий и поощрениях, служебные контракты, протоколы заседаний и другие документы конкурсных, аттестационных комиссий, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов, платежные и иные бухгалтерские документы, личные дела служащих, должностные регламенты, документы профсоюзных организаций, акты ведомственных проверок, служебная переписка, письма, жалобы и предложения граждан и другие источники документально зафиксированной информации.

При необходимости, например, при проверке фактов непредставления (представления недостоверных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, занятия незаконной предпринимательской деятельностью проводятся так называемые встречные проверки с ознакомлением с документами (истребованием их) из налоговых органов, коммерческих структур, других организаций.

Объяснения по поводу нарушения закона отбираются как у нарушителей закона, так и у других лиц. Это могут быть руководители органов, их отдельных подразделений (чаще всего кадровых служб и бухгалтерий), сослуживцы лиц, допустивших нарушения, служащие, осуществляющие контрольные, учетно-регистрационные функции, и другие лица, располагающие требуемой информацией.

Результаты проверки отражаются в справке, которая составляется работником, непосредственно ее производившим. Если в проверке участвовало несколько работников, то каждый из них готовит соответствующий раздел, а ответственный исполнитель составляет сводный документ. В справке отражаются все установленные факты, имеющие значение для правовой оценки проверявшихся действий (бездействия) и актов. В заключительной части справки формулируются предложения о необходимых мерах реагирования на выявленные нарушения закона, их причины и условия. Результаты проверки докладываются руководителю органа прокуратуры, которым принимаются решения о формах их реализации (опротестовании правовых актов, внесении представлений, обращений с заявлением в суд и т.д.).

Предупреждению нарушений законодательства, совершаемых путем принятия нормативных правовых актов, касающихся государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции, способствует участие прокуроров в заседаниях федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Выявив нарушения законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции, прокурор добивается их устранения, для чего использует предоставленные ему законом полномочия, реализуемые в актах прокурорского реагирования, к которым относятся: протесты, представления об устранении нарушений законов, постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и о направлении материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного преследования, предостережения о недопустимости нарушений закона, заявления в суды, в том числе о признании правовых актов недействующими или недействительными.

1. Алексеев А.И. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе: научно-методич. пособие / А.И. Алексеев, В.Б. Евдокимов, И.А. Побережная. - М.: Академии Генпрокуратуры РФ, 2008.

2. Бурковская В.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы: пособие / В.А. Бурковская [и др.]. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.

3. Дмитриев Д.А. Проверка прокурором исполнения требований законодательства при организации деятельности государственных и муниципальных органов по профилактике коррупционных правонарушений: методич. рекомендации / Д.А. Дмитриев, Т.Л. Козлов. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.

4. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сборник методич. материалов / под общ. ред. А.Э. Буксмана. - М.: Генпрокуратура РФ, Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.

5.8. Надзор за исполнением законов о противодействии экстремизму и терроризму*(67)